Les sociétés de logement de service public

Les sociétés de logement de service public (SLSP) sont les acteurs incontournables d'une politique de logement au niveau local. Partenaires privilégiées des villes et communes dans la mise en œuvre d'une politique en matière de logement, elles sont au nombre de 62 à l'échelle de la Wallonie.

Les sociétés de logement assurent la création, la réhabilitation, la gestion, la mise en vente et en location de logements sur le territoire de la Wallonie. Elles gèrent plus de 100.000 logements locatifs, soit un peu plus de 6 % du parc de logements en Wallonie. 

1. La forme juridique des sociétés de logement

Les sociétés de logement de service public sont des personnes morales de droit public qui adoptent la forme de sociétés coopératives à responsabilité limitée. Agréées par la Société wallonne du Logement (SWL)[1] et constituées généralement pour une durée illimitée, elles sont soumises au Code des sociétés à l'exception des matières réglées par le Code wallon de l’habitation durable[2]. À cet égard, il convient de préciser que le Code des sociétés et des associations, entré en vigueur le 1^er janvier 2019, ne reconnaît plus la société coopérative à responsabilité limitée comme forme de société. Le législateur wallon a adopté le 5 avril 2023 un décret adaptant certaines dispositions régionales au Code des sociétés et des associations en prévoyant désormais que les SLSP adoptent la forme juridique de la société coopérative ou de la société à responsabilité limitée. Ce décret a été publié en date du 23 octobre 2023 et est entré en vigueur le 2 novembre 2023.

Elles ont un champ d'activité territorial qui peut s'étendre sur le territoire de plusieurs communes. Des remembrements sont possibles[3].

La part sociale du capital de ces sociétés coopératives est souscrite par la Wallonie, la province, une ou des communes desservies par la société, un ou des CPAS, des intercommunales, des organisations du monde du travail ainsi que par des personnes morales de droit privé ou des personnes physiques[4].

Le capital social est détenu majoritairement par des personnes morales de droit public (pouvoirs publics, intercommunales...)[5]. En cas de cession des parts, un droit de préemption est accordé aux sociétaires de même nature.

2. Les missions des sociétés de logement

Les SLSP ont de multiples missions. La plus connue d’entre elles est la mise à disposition de logements d’utilité publique[6]. Elles peuvent également conseiller et aider les communes à développer leur parc immobilier. Elles jouent, par ailleurs, un rôle central dans le cadre de la politique d'ancrage communal. Elles peuvent, à l'instar des agences immobilières sociales (AIS), prendre en gestion des bâtiments pour les affecter au logement.

Concrètement, les différentes missions des sociétés de logement sont les suivantes[7]:

• la gestion et la mise en location de logements d’utilité publique[8];
• l'accueil des locataires lors de leur entrée dans un logement d’utilité publique ;
• la collaboration à la mise en œuvre de l’octroi de l’aide aux candidats-locataires telle que visée à l’article 14, §2, 4°, du Code wallon de l’habitation durable[9] ;
• l'enregistrement et le transfert des demandes de l'aide visée à l'article 14, § 2, 4°, selon les modalités fixées par le Gouvernement wallon;
• l’achat, la construction, la réhabilitation, la conservation, l'amélioration, l’adaptation de logements et la restructuration de bâtiments dont elles sont propriétaires, ou sur lesquels elles disposent de droits réels, en vue de les affecter principalement au logement ;
• toute opération immobilière en ce compris la conception, le montage et le suivi de projets immobiliers et toute opération de gestion ou de mise en location de bâtiments en vue de les affecter en partie au logement ;
• la vente d’immeubles dont elles sont propriétaires ;
• la prise en location ou en gestion de bâtiments pour les affecter au logement, ou de logements ;
• l’instruction des demandes des ménages qui souhaitent acheter un logement et le suivi des contrats ;
• la participation à la création, à la gestion et au fonctionnement de personnes morales, publiques ou privées, impliquées dans la mise en œuvre des objectifs de la politique régionale du logement ;
• l’assistance aux pouvoirs locaux dans la mise en œuvre de la politique locale du logement ;
• la conception, le montage et le suivi de projets immobiliers créant en tout ou en partie du logement, pour d'autres acteurs publics ;
• l’équipement en voirie, égouts, éclairage public, réseau de distribution d’eau, abords communs et installations d’intérêt culturel ou social faisant partie intégrante d’un ensemble de bâtiments, et l’aménagement de cet équipement ;
• la constitution de réserves de terrains nécessaires au développement harmonieux de l’habitat, pour les céder à des particuliers ou accorder à ceux-ci des droits réels, en leur imposant le maintien de l’aspect et de l’agencement fonctionnels des ensembles ;
• la mise en œuvre et la tenue du cadastre des logements gérés par les sociétés de logement de service public ;
• l'information des membres du comité consultatif des locataires et des propriétaires, nécessaire à l'exercice de ses compétences.

Les sociétés de logement disposent également d’un référent social. Il est chargé d'assurer le lien avec les acteurs sociaux locaux pour offrir un accompagnement social aux locataires de logements d’utilité publique gérés par la société, en veillant particulièrement à ce que l'accompagnement des personnes en transition entre les modes d'hébergement et le logement social accompagné soit assuré[10]. 

En vue de la réalisation de leur objet, les sociétés agréées sont habilitées à poursuivre l'expropriation d'immeubles bâtis ou non bâtis, avec l'approbation de la Société wallonne du Logement.  

Les sociétés de logement pourront donner en location un logement de service public qu'elles gèrent, à un pouvoir public, un centre d'insertion professionnelle agréé, un organisme à finalité sociale, toute ASBL répondant aux critères fixés par le gouvernement, un établissement de l'enseignement supérieur reconnu par la Communauté française, afin de le mettre à la disposition d'un ménage dont les revenus ne dépassent pas un certain plafond. [11]

Les sociétés de logement pourront par ailleurs conclure, avec d'autres sociétés, un pouvoir public, un organisme à finalité sociale, un organisme d'insertion socioprofessionnelle, un centre d'insertion professionnelle ou toute ASBL répondant aux critères fixés par le gouvernement, des conventions relatives à la réalisation de leur objet social dont des conventions mettant en place des centres de services et de régies ouvrières.[12]

Les sociétés de logement peuvent céder des droits réels ou devenir titulaires de droits réels, sur tout immeuble utile ou sur tout terrain utile à la réalisation de ses missions. Elles peuvent emprunter auprès de tiers, hypothéquer leurs biens ou céder à des tiers les garanties qu'elles possèdent.[13]

Les sociétés agréées exercent leurs missions conformément au contrat d'objectifs passé avec la Société wallonne. L’objectif de ces contrats est de s’assurer que soient correctement prises en compte un certain nombre de thématiques liées à l’activité des SLSP, telles que la gestion administrative, la situation financière, la gestion immobilière, la gestion locative, l’action sociale, les ressources humaines, la gouvernance, la communication et l’information. Dans toutes ces matières, un état des lieux est dressé, des objectifs sont fixés sur cinq ans et une évaluation annuelle est réalisée[14].

3. Les ressources financières

Les sociétés de logement disposent d'une source diversifiée de moyens financiers[15]. Parmi les plus importants, citons :

• les recettes liées à leurs activités (loyers ou ventes d'immeubles) ;
• les fonds propres ;
• les emprunts ou les avances remboursables qu’elles ont contractés auprès de la Société wallonne du Logement ou auprès d’organismes tiers ;
• les subventions accordées par la Société wallonne du Logement ou par la Région ;
• les dons et legs.

4. Les organes de gestion[16]

A. L'assemblée générale[17]

Chaque sociétaire dispose à l'assemblée générale d'un droit de vote déterminé par le nombre de parts qu'il détient.

Les représentants des pouvoirs locaux à l’assemblée générale sont désignés par le conseil provincial, le conseil communal et le conseil de l’action sociale concernés, respectivement parmi les conseillers provinciaux, députés permanents, conseillers communaux, échevins, bourgmestres, conseillers de l’action sociale et présidents de centres publics d’action sociale, proportionnellement à la composition du conseil provincial, du conseil communal et du conseil de l’action sociale. La Région est représentée à l’assemblée générale par le commissaire de la Société wallonne du Logement.

B. Le conseil d'administration[18]

Le conseil d'administration est composé d'un administrateur représentant la Région et désigné par le Gouvernement et de membres désignés par l'assemblée générale (un représentant de la province, au moins un représentant de chaque commune sociétaire, des représentants d'autres sociétaires[19]) et de deux administrateurs représentant le comité consultatif des locataires et des propriétaires lorsque celui-ci est constitué[20]. Les statuts assurent la représentation majoritaire des représentants des pouvoirs locaux.

Les missions du conseil d'administration sont définies par les statuts de la société. Généralement, il dispose des pouvoirs les plus étendus pour accomplir tout acte d’administration ou de disposition rentrant dans l’objet social, quelles qu’en soient la nature et l’importance, sauf ceux que la loi ou les présents statuts réservent à l’assemblée générale.

C. Le directeur-gérant[21]

La gestion journalière de la société est assurée par un directeur-gérant engagé par le conseil d'administration. Pour assurer la mise en œuvre du contrat d'objectifs conclu entre la SWL et la société, le directeur-gérant est chargé d’établir un rapport de suivi annuel relatif à la progression du contrat d’objectifs[22]. Ce rapport ainsi que la réalisation des objectifs sont évalués par le conseil d’administration.

La qualité de directeur-gérant d'une société est incompatible avec les qualités de bourgmestre, d'échevin et de président du centre public d'action sociale ou de député provincial d'une commune ou d'une province sociétaires.

D. Le comité d'attribution[23]

Depuis le 1^er janvier 2008, l'attribution des logements[24] doit nécessairement être réalisée par le comité d'attribution. Cette évolution tranche avec l'ancien arrêté qui laissait la possibilité aux sociétés de procéder à l'attribution soit par le conseil d'administration, soit par le comité.

Ce comité d'attribution, institué par les statuts de la société de logement et dont les membres sont désignés par le conseil d’administration, est composé de minimum deux membres et d'un maximum égal au tiers du nombre de membres du conseil d'administration.

Depuis le 1^er juillet 2012, le comité d’attribution est également composé de deux travailleurs sociaux issus d’autorités publiques ou d’associations. Ces travailleurs sociaux ne peuvent cependant représenter des autorités et associations sociétaires. Il peut également être composé d’autres membres externes au conseil d’administration désignés par celui-ci.

Il est par ailleurs prévu dans le Code wallon de l’habitation durable, depuis le décret du 23 novembre 2006, que « la qualité de membre d’un comité d’attribution (…) est incompatible avec les qualités de membre d’un conseil communal, d’un conseil provincial ou d’un conseil de l’action sociale, de membre du parlement européen, des Chambres législatives fédérales ou d’un parlement de Région ou de Communauté »[25].

À l’instar du conseil d’administration, les comités d’attribution sont composés, pour les représentants des pouvoirs locaux, de représentants désignés respectivement à la proportionnelle de l’ensemble des conseils provinciaux, des conseils communaux et des conseils de l’action sociale, conformément aux articles 167 et 168 du Code électoral.

E. Le comité consultatif des locataires et des propriétaires[26]

Auprès de chaque conseil d'administration est institué un comité consultatif des locataires et des propriétaires dont les compétences d'avis portent principalement sur les relations entre la société, les propriétaires et les locataires, les activités socioculturelles et les mesures à prendre pour le recouvrement des arriérés de loyer. Par ailleurs, il approuve les charges locatives et est associé à la gestion et aux activités de la régie des quartiers[27].

Soulignons que dès son installation, le Comité consultatif des locataires et des propriétaires est tenu d’établir un programme des actions qu’il entend entreprendre. Il est par ailleurs informé par la société de l’entrée de nouveaux locataires dans le logement d’utilité publique afin qu’il puisse assurer leur accueil[28].

5. Le contrôle et la tutelle administrative

Les activités des sociétés agréées sont exercées sous le contrôle de la SWL, tant sur un plan administratif et technique que financier.

A. Le contrôle[29]

Le contrôle de la SWL au sein de chacune des sociétés de logement s'exerce par l'entremise d'un commissaire[30], qui est un agent de la SWL, désigné par le Gouvernement. Ce commissaire est chargé de veiller à la régularité au sens large des actes posés par les SLSP, à savoir la régularité :

• des procédures et des actes posés par la société ;
• des procédures et des conditions d’attribution de logements ;
• de l’engagement et de la vérification des dépenses visées à l'article 159bis ;
• de la conformité des décisions des organes d’administration et de contrôle avec la loi, le décret, les arrêtés, les statuts, le règlement d’ordre intérieur.

Le commissaire doit être convoqué à toutes les réunions des organes d'administration, de gestion et de contrôle de la société de logement.

Le commissaire assiste, avec voix consultative, aux réunions et il a la possibilité d'introduire un recours contre l’exécution de toute décision qu’il estime irrégulière, contraire à la loi, aux décrets, aux arrêtés, aux statuts, au règlement d’ordre intérieur. Ce recours est suspensif.

Par ailleurs, le commissaire peut suspendre une décision de la SLSP qu'il estime irrégulière, contraire à la loi, aux décrets, aux arrêtés, aux statuts, au règlement d'ordre intérieur et à l'intérêt général.

B. La tutelle[31]

La Société wallonne du Logement dispose d'une tutelle d'autorisation, d'approbation et d'annulation. Le Code wallon de l’habitation durable définit la portée de chacune de ces prérogatives.

Dans ce cadre, la SWL autorise :

• la conclusion d’emprunts par la société ;
• la participation de la société à la gestion et au fonctionnement des personnes morales visées à l’article 131, 7°[32];
• la société à mettre en œuvre les missions visées à l’article 131, 2°bis[33], et les moyens d’action visés à l’article 133, par. 1^er[34];
• la société à recevoir des dons et des legs ;
• l’affiliation de nouveaux membres ou la désaffiliation de membres à la société ;
• la décision d’affecter un bien à l’usage propre de la société.

Elle approuve par ailleurs les statuts et leurs modifications et la mise en liquidation de la société.

S’agissant de l’exercice de la tutelle sur les décisions relatives aux marchés publics, c’est l’article 164 du Code wallon de l’Habitat durable qui fixe les règles applicables. Cette disposition a été complètement remaniée par un décret du 28 septembre 2023, entré en vigueur au 1^er octobre 2023.

La SWL exerce une tutelle d’annulation sur les décisions suivantes :

1° le choix de la procédure de passation (ainsi que toutes les pièces nécessaires à la vérification des conditions d’octroi des aides prévues par le CWHD) pour les marchés publics de travaux, services et fournitures faisant l’objet d’un financement par subside ou avance remboursable et dont le montant estimé du marché est supérieur au seuil visé à l’article 42, §1er, 1°, a), de la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics, soit (au moment d’écrire ces lignes) 143.000 euros htva. A contrario donc, ne sont pas visés les marchés n’atteignant pas ce seuil et/ou qui ne sont pas financés par subside ou avance remboursable ;

2° l'attribution des marchés publics de travaux, de fournitures ou de services dont le montant approuvé correspond à ceux repris au tableau ci-après :

Travaux faisant l’objet d’un financement par subside ou avance remboursable	Montant supérieur au seuil visé à l'article 92, de la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics, soit 30.000 euros htva, et inférieur ou égal au seuil visé à l’article 42, §1, 1°, a) de la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics, soit (au moment d’écrire ces lignes) 143.000 euros htva
Services et fournitures faisant l’objet d’un financement par subside ou avance remboursable	Montant supérieur au seuil visé à l'article 92, de la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics, soit 30.000 euros htva
Travaux, services et fournitures ne faisant pas l’objet d’un financement par subside ou avance remboursable	Montant supérieur au seuil visé à l’article 42, §1, 1°, a) de la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics, soit (au moment d’écrire ces lignes) 143.000 euros htva

3° la création et l’adhésion à une centrale d’achats, à l’exception de l’adhésion à une centrale d’achats mise en œuvre par la SWL ;

4° les décisions d’attribution des marchés subséquents à un accord-cadre attribué par une centrale d’achats, à laquelle la société a adhéré, lorsque les opérateurs économiques parties à l’accord-cadre doivent être remis, en tout ou en partie, en concurrence et lorsque le montant d’attribution est égal ou supérieur aux seuils repris aux 1° et 2° ci-dessus.

Le mécanisme de tutelle d’approbation est par ailleurs maintenu sur les projets et marchés de travaux faisant l’objet d’un financement par subside ou avance remboursable (art. 164, § 1^er, al. 2, 1° et 2°) : outre l’avant-projet urbanistique et architectural relatif à la création des logements, bâtiments et équipements de logements, est également soumise à l’approbation de la SWL l’attribution des marchés publics de travaux dont le montant à approuver du marché est supérieur au seuil visé à l’article 42, §1^er, 1°, a), de la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics, soit (au moment d’écrire ces lignes) 143.000 euros htva.

En outre, après la réception provisoire d’un marché de travaux faisant l’objet d’une aide financière en vertu du présent Code, la société soumet à la Société wallonne du Logement pour approbation les décomptes du marché. La SWL est ainsi appelée à vérifier la conformité de ceux-ci et la justification des sommes utilisées (art. 164, § 4).

On constate enfin, à la lecture du nouvel article 164 du CWHD, la disparition du mécanisme de tutelle de suspension.

C. Les audits[35]

La réforme du Code du logement adoptée le 9 février 2012 a profondément repensé la réalisation des audits dans le secteur du logement. Réalisés initialement par une Cellule d'Audit au sein de la SWL, ce sont dorénavant tous les organismes visés par le Code wallon de l’habitation durable qui pourront être audités par une Direction de l'Audit du Logement, direction qui sera créée au sein du Service public de Wallonie. Pour ce qui concerne les SLSP, leurs activités resteront évaluées périodiquement par ladite Direction de l'Audit, dans le cadre d'une programmation proposée par un Comité d'audit institué au sein de la SWL. L'objectif est de procéder à un portrait complet de la gestion d'une société de logement sur les différents volets organisationnels, administratifs, techniques et financiers. Le rapport d'audit est soumis au Conseil d’administration de la société de logement de service public concernée qui sera entendu par ladite Direction avant la rédaction du rapport final. L’audition de la société devient systématique.

D. Le plan de gestion[36]

Une société de logement qui présente des difficultés financières structurelles[37] peut être mise sous plan de gestion. Dans ce cas, la société de logement doit arrêter un plan de gestion et procéder à son exécution.

La société exécutant un plan de gestion peut bénéficier d'une aide financière temporaire de la Région.

Si ce plan n'est pas réalisé, la Société wallonne du Logement peut procéder à son élaboration. Si les objectifs du plan de gestion ne sont pas rencontrés ou en cas de carence dans son exécution, le Gouvernement peut désigner un commissaire spécial. Celui-ci assiste aux réunions des organes de la société et contrôle sur place l’exécution du plan de gestion. Sur décision du Gouvernement, il se substitue aux organes de la société.

La société sous plan de gestion fait l’objet d’un contrôle plus approfondi de la part de la Société wallonne du Logement. Cette dernière peut ainsi annuler ou suspendre toute décision qui nuirait aux intérêts financiers de la SLSP ou à ceux de la Société wallonne du Logement.

Lorsque le Gouvernement constate qu’un plan de gestion ne peut garantir la continuité des activités de la société, il peut, sur proposition de la Société wallonne du Logement, arrêter un plan de restructuration ou de fusion de la société en difficulté avec une autre société.

E. Les sanctions[38]

En cas de non-respect des dispositions légales et réglementaires, la société de logement fait l’objet :

• d’un rappel à l’ordre ;
• d’une injonction de mettre fin aux faits non respectueux de la légalité dans un délai fixé par la Société wallonne du Logement ;
• d’un pouvoir d’annulation par le commissaire de toute décision prise par la société ;
• d’une sanction financière fixée par le Gouvernement sur proposition de la SWL ;
• d’une mise sous contrôle de gestion ;
• d’une mise sous tutelle par le Gouvernement wallon concrétisée par l'envoi d'un commissaire spécial ;
• d’une mise sous plan de gestion ;
• d’un retrait d’agrément.

6. Les relations entre les sociétés de logement et les communes

Les administrateurs sont tenus d'adresser à leur mandant (commune, province ou CPAS) un rapport sur l'état des activités de la société, au moins une fois par an[39].

La société de logement transmet, pour information, son budget et ses comptes, visés par la SWL, aux communes représentées à son assemblée générale. Elle les informe par le biais du rapport de gestion, notamment, du nombre de logements attribués, de la réalisation du programme d'investissements de l'année précédente et de la politique de vente de logements[40].

Par ailleurs, les budgets, comptes et délibérations des organes de gestion et de contrôle des SLSP peuvent être consultés au siège de l'organisme par les conseillers communaux et provinciaux des communes et provinces qui en sont membres[41].

Sauf lorsqu’il s’agit de questions de personnes, de points de l’ordre du jour qui contreviendraient au respect de la vie privée, des points à caractère stratégique couvrant notamment avec le secret des affaires, des positionnements économiques qui pourraient nuire à la compétitivité de l’organisme dans la réalisation de son objet social, les procès-verbaux détaillés et ordres du jour, complétés par le rapport sur le vote des membres et de tous les documents auxquels les procès-verbaux et ordres du jour renvoient peuvent être consultés soit par voie électronique soit au siège de la société de logement par les conseillers communaux des communes ou provinciaux des provinces qui en sont membres[42].

La gestion des logements sociaux ou moyens, construits ou créés par les pouvoirs locaux ou les régies autonomes, est assurée par la société de logement de service public compétente sur le territoire concerné[43]. Cette dernière joue évidemment un rôle central dans la construction de nouveaux logements publics[44].

Les sociétés de logement sont, par ailleurs, convoquées une fois l'an pour participer à la réunion de concertation organisée par le bourgmestre[45].

Enfin, pour assurer la mise en œuvre du droit au logement, un pouvoir local, une régie autonome, une société de logement de service public, le Fonds du logement des familles nombreuses de Wallonie, la Société wallonne du Logement ou un organisme à finalité sociale agréé peuvent agir en partenariat, avec une autre personne morale, afin d'obtenir une aide de la Région sous forme de subvention[46].

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