Renforcement de la lutte contre la délinquance environnementale

Ce 3 mai dernier, le Parlement wallon a adopté un nouveau décret relatif à la délinquance environnementale par lequel il réécrit complètement  la partie VIII  du livre Ier du Code de l’environnement. L’objectif est d’améliorer le cadre juridique existant tout en conservant les avancées introduites par le décret du 5 juin 2008 relatif à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions et les mesures de réparation en matière d’environnement. Le nouveau décret se base notamment sur les conclusions de l’évaluation du décret de 2008 qui avait été menée par le service de criminologie de l’Université de Liège et vise à lutter contre le sentiment d’impunité des auteurs d’infractions environnementales. On précisera d’emblée que même s’il s’agit d’une réécriture complète le régime de lutte contre la délinquance environnementale ne s’en trouve pas fondamentalement modifié. Le texte en projet vise avant tout à apporter des moyens juridiques supplémentaires aux acteurs de cette lutte et ne remet pas en cause les principes du décret de 2008. Le présent article vise à présenter les X modifications importantes apportées par le nouveau décret. Elles entrent en vigueur au 1^er janvier 2021.

1.La responsabilité administrative de certaines personnes morales de droit public

Le nouvel article D 140 du Code de l’environnement précise que « Sans préjudice des articles 5 et 7bis du Code pénal, l’État fédéral, les régions, les communautés, les provinces, les zones de secours, les communes, les zones pluricommunales et les centres publics d’action sociale peuvent être tenus pour responsable, à l’issue de la procédure de sanction administrative, de l’infraction constatée. Dans ce cas, seule une mesure de restitution peut être prononcée, à l’exclusion de toute autre sanction »

Il s’en suit que les personnes morales de droit public précitées , dont les communes, pourront être poursuivies par le fonctionnaire sanctionnateur régional ou communal et se voir imposer par lui une des mesures de restitution visée dans le nouvel article D 201 du code, parmi lesquelles on retrouve la remise en état des lieux. Par contre, aucune amende administrative ne pourra leur être infligée, conformément à ce que l’UVCW avait demandé.

2. La stratégie wallonne de politique répressive environnementale.

Il est désormais prévu que le Gouvernement devra adopter une stratégie wallonne de politique répressive environnementale dans les 12 mois de sa prestation de serment. Cette stratégie devra comporter au moins les éléments suivants: 

1° les priorités d’action dans le cadre de la politique répressive environnementale et l’identification des objectifs à atteindre tant en matière de contrôle et de recherche des infractions que de répression et de mesures de réparation;

2° la coordination proposée entre tous les acteurs publics concernés, en ce compris la répartition des missions dévolues aux différents services de l’administration assurant des missions de contrôle, de recherche et de constatation des infractions;

3° les actions à mener pour rendre effective et visible la réparation des infractions constatées;

4° l’organisation des services de l’administration afin d’assurer des missions effectives de contrôle, de recherche et de constatation des infractions sur le terrain, en ce compris l’évolution des recrutements;

5° le contenu des formations, à la fois de base et en suivi continu qui sont dispensées aux acteurs publics concernés

Il est assez difficile d’évaluer les effets de cette stratégie sur les politiques de répression de la délinquance environnementales menées au niveau communal dès lors, notamment, que le terme «  administration » vise uniquement la DGO3 au sens du Code de l’environnement. Il est par contre très probable qu’elle impacte la politique de subventionnement des agents constatateurs si elle devait être concrétisée. Par ailleurs, il est prévu que le Gouvernement doit conclure, avec l’Union des Villes et Communes de Wallonie, un protocole de collaboration visant à coordonner la politique répressive telle que définie dans la stratégie. Ce protocole doit porter sur la collaboration accrue entre la Région wallonne et les communes, sur la répartition des missions entre les différents acteurs concernés et sur les modalités pratiques de cette collaboration.

3. Le fichier central de la délinquance environnementale

Un des griefs les plus récurrents à l’encontre du décret de 2008 était l’absence de centralisation de l’information et de communication entre les divers acteurs concernés. Pour y répondre, le nouvel article D 144 du Code de l’environnement prévoit que  la DGO3  doit établir et gérer un fichier central de la délinquance environnementale ayant pour but de permettre aux personnes autorisées à y accéder de mutualiser leurs connaissances relatives à des situations infractionnelles dans l’optique d’assurer une meilleure coordination et effectivité de la politique répressive environnementale. Le fichier central doit être institué sous la forme d’une plateforme électronique dont l’accès est strictement réservé aux agents constatateurs ayant la qualité d’officier de police judiciaire, aux bourgmestres, aux fonctionnaires de police, aux fonctionnaires sanctionnateurs ainsi qu’aux magistrats du ministère public.

L’exposé des motifs précise que,  « conformément à l’avis de l’Union des Villes et Communes de Wallonie, les agents constatateurs communaux pourront également avoir accès aux données disponibles dans ce fichier central, et ce, via un agent constatateur communal disposant de la qualité d’officier de police judiciaire ». Cette précision pose question dans la mesure où le décret ne prévoit pas la manière dont un agent constatateur communal peut acquérir la qualité d’officier de police judiciaire. Il est clair pour l’Union que le fichier doit impérativement être accessible aux agents constatateurs communaux sous peine de rater une grande partie de son objectif.

Ce fichier central contiendra, pour chaque contrevenant identifié suite à la constatation de faits infractionnels, les différents actes, décisions ou documents émis dans le cadre de la répression des infractions environnementales et notamment : les procès-verbaux et avertissements écrits , les mesures de contraintes prises à l’égard des contrevenants, les mesures de remise en état demandées par les agents constatateurs ou par le Bourgmestre, les propositions de perception immédiate…

Il est prévu que les agents constatateurs et les fonctionnaires sanctionnateurs doivent alimenter ce fichier central selon des modalités à définir dans un protocole à signer avec la DGO3.

Les agents constatateurs

Parmi les quelques nouveautés concernant les agents constatateurs, la plus importante est sans doute celle qui concerne les agents constatateurs des organismes d’intérêt public et des intercommunales. Il est en effet désormais prévu que ces organismes pourront proposer au Gouvernement de désigner un ou plusieurs agents constatateurs pour autant que l’environnement ou le bien-être animal soit compatible avec leur objet social. Il s’agit d’une extension notable dès lors qu’actuellement les organismes d’intérêt public ou les intercommunales ne peuvent désigner d’agent constatateur que si un arrêté du Gouvernement les y autorise expressément et si l’environnement ou le bien-être animal font partie intégrante de leur objet social. Cela étant le fait que ce soit le Gouvernement qui procède à la désignation constitue une limite.

Au rang des autres nouveautés on remarquera l’obligation prévue par le nouvel article 143,§4 qui prévoit que lorsqu’un agent constatateur prend connaissance d’une infraction qu’il ne lui revient pas de constater en vertu de ses missions, de ses priorités d’action ou d’un protocole, il doit en informer directement les agents constatateurs compétents pour constater ladite infraction, selon des modalités à déterminer par le Gouvernement.

Pour ce qui concerne les procès-verbaux, ils devront désormais être envoyés en copie par recommandé au contrevenant par les agents constatateurs  dans les 30 jours ( au lieu de 15 actuellement) de la clôture[1] du procès-verbal ou de l’échéance du délai de régularisation en cas d’avertissement. Il est également prévu que le Gouvernement peut arrêter un modèle type de procès-verbal devant être utilisé par les agents constatateurs.

Enfin, on notera que les agents constatateurs voient leurs pouvoirs d’investigation étendus en ce qu’ils pourront procéder à des constatations à l’aide de moyens audiovisuels et à la prise de mesures au moyen d’un sonomètre. Il se verront également doter d’une carte de légitimation et éventuellement d’un uniforme, si telle est la décision du gouvernement.

Les infractions déclassées

Pour répondre à la critique selon laquelle beaucoup d’infractions environnementales ne sont pas poursuivies pénalement et que dès lors l’attente de la décision expresse ou tacite du Procureur du Roi avant d’entamer les poursuites administratives est une perte de temps, le nouveau décret crée la catégorie des infractions déclassées. Il s’agit d’infractions qui ne pourront faire l’objet que de poursuites administratives, à l’exclusion de poursuites pénales.

C’est le Gouvernement qui peut arrêter cette liste des infractions déclassées moyennant l’avis des représentants des parquets des différents ressorts des Cours d’appel et arrondissements judiciaires. Des conditions sont néanmoins fixées dans le décret. Ainsi il est prévu que ce déclassement ne peut être opéré lorsque le comportement nécessaire à la réalisation de l’infraction visée est commis par une structure organisée; concerne le transport de déchets au sens de la législation en vigueur en matière de déchets; nuit gravement à l’environnement, en ce compris la santé humaine, ou gravement au bien-être animal; consiste à ne pas disposer d’un permis d’environnement ou à ne pas établir de rapport de sécurité ou de rapport sur les incidences environnementales.

Concrètement, l’agent constatateur qui aura constaté une infraction déclassée devra envoyer l’original du procès-verbal au fonctionnaire sanctionnateur compétent avec une preuve de l’envoi au contrevenant. Il devra toutefois encore envoyer une copie du procès-verbal pour information au Procureur du Roi. Le fonctionnaire sanctionnateur, quant à lui, pourra entamer directement les poursuites administratives à l’égard de ces infractions, sans avoir à attendre la décision expresse ou implicite du Procureur du Roi de ne pas poursuivre.

Durcissement des sanctions

Le législateur donne un message clair , la délinquance environnementale sera réprimée plus durement à l’avenir. Pour s’en convaincre, on aura égard au fait que le passage d’une infraction de deuxième catégorie en première catégorie n’est plus conditionné au fait que l’infraction ait été commise avec l’intention de nuire. Cette exigence est remplacée par la condition que l’infraction été commise dans un but de lucre. Il en résulte une augmentation notable potentielle du nombre d’infractions de première catégorie alors qu’elles sont inexistantes actuellement.

Le deuxième élément qui retiendra notre attention est le relèvement du montant maximum de l’amende administrative encourue. Ainsi pour les infractions de deuxième catégorie, on passe de 100 000 à 200 000 euros, pour les infractions de troisième catégorie de 10 000 à 15 000 euros et pour les infractions de quatrième catégorie, de 1000 à 2000 euros.

Augmentation des pouvoirs du fonctionnaire sanctionnateur

On peut affirmer sans aucun doute qu’il s’agit là du cœur de la réforme. Dans le but d’accroître la pertinence et l’efficacité de la réponse donnée à l’infraction environnementale et de lutter contre le sentiment d’impunité, les pouvoirs des fonctionnaires sanctionnateurs ont été considérablement étendus.

Le fonctionnaire sanctionnateur pourra, comme actuellement l’agent constatateur, proposer une transaction administrative dans les mêmes conditions que ce dernier ( notamment l’absence de dommages à autrui),  mais pour l’ensemble des infractions environnementales autres que de 1 ère catégorie. L’agent constatateur conserve également cette faculté qui s’appellera désormais proposition de perception immédiate, mais toujours pour une liste limitative d’infractions.

Le fonctionnaire sanctionnateur conserve également sa faculté de proposer au contrevenant une médiation administrative, mais selon des modalités qui se voient enfin précisées. La procédure de médiation est fixée dans le nouvel article D 202 du Code de l’environnement[2]. Cette procédure doit être acceptée par le contrevenant et est diligentée par un médiateur habilité. Selon le Code de l’environnement, la médiation correspond à une mesure éducationnelle et réparatrice permettant au contrevenant, grâce à l’intervention d’un médiateur, de mettre en place des mesures correctrices, de réparation ou d’indemnisation, ou une prestation citoyenne. Lorsqu’un accord est trouvé sur une médiation, celui-ci doit être approuvé par le fonctionnaire sanctionnateur qui ne pourra alors plus entamer de poursuites administratives. Par contre, il pourra encore , à titre complémentaire, prononcer une mesure de restitution sur lesquelles nous reviendrons plus loin.

Lorsque la transaction ou la médiation administratives n’ont pas été proposées par le fonctionnaire sanctionnateur ou n’ont pas abouti et qu’il s’agit d’une infraction déclassée ou pour laquelle le Procureur du roi à décidé explicitement ou implicitement de ne pas poursuivre, le fonctionnaire sanctionnateur peut entamer des poursuites administratives. Dans ce cadre, les pouvoirs dont il dispose sont désormais clairement indiqués. Le nouvel article D 194,§2 prévoit ainsi que Le fonctionnaire sanctionnateur peut :

 1° interroger toute personne sur tout élément dont la connaissance pourrait être utile;

2° se faire produire par toute personne, tout renseignement, ainsi que tout document, pièce, ou titre utiles et en prendre copie photographique ou autre, ou l’emporter contre récépissé;

3° solliciter des devoirs complémentaires des agents constatateurs;

4° demander aux greffes des juridictions judiciaires la production d’objets saisis;

5° recourir à un expert technique; 6° se rendre sur les lieux;

7° requalifier les faits.

Au terme de la procédure de sanction administrative qui reste pratiquement inchangée,[3]le fonctionnaire sanctionnateur pourra infliger une sanction administrative accompagnée le cas échéant de mesures de restitution.  Son délai de décision se trouve sensiblement allongé par rapport au régime actuel dès lors qu’il passe à deux ans, à dater de la réception de la copie du procès-verbal, tant pour le prononcé de la sanction administrative que pour le prononcé de la mesure de restitution.

Par ailleurs, alors qu’à l’heure actuelle le fonctionnaire sanctionnateur n’a d’autres choix que de prononcer une amende administrative assortie le cas échéant d’un ordre de remise en état il est frappant de voir à quel point son panel de décisions possibles a été élargi.

Au titre de sanction administrative, le fonctionnaire sanctionnateur aura la possibilité, en vertu du nouvel article D 203, de proposer une prestation citoyenne au contrevenant en lieu et place de l’amende administrative. Il peut le faire d’initiative ou sur demande du contrevenant. La prestation citoyenne ne peut pas excéder trente heures et doit être exécutée dans un délai d’un an à partir de la date de la notification de la décision du fonctionnaire sanctionnateur. Elle consiste, le cas échéant conjointement, en une formation ou une prestation à titre gratuit encadrée par l’administration, la commune, l’intercommunale, ou une personne morale compétente désignée par l’administration ou la commune et exécutée au bénéfice d’un service régional ou communal ou d’une personne morale de droit public, une fondation ou une association sans but lucratif désignée par l’administration, la commune ou l’intercommunale. En cas d’exécution de la prestation citoyenne dans le délai imparti , le fonctionnaire sanctionnateur ne peut plus imposer d’amende administrative. On a vu que cette prestation citoyenne pouvait également être proposée au titre de médiation administrative.

Au titre des mesures de restitution, le fonctionnaire sanctionnateur disposera également d’un choix et ne sera plus limité à la seule remise en état. L’article D 201 lui permet ainsi de prononcer les mesures de restitution suivantes :

 1° la remise en état;

2° la mise en œuvre de mesures visant à faire cesser l’infraction;

3° l’exécution de mesures de nature à protéger la population ou l’environnement des nuisances causées ou de mesures visant à empêcher l’accès aux lieux de l’infraction;

4° l’exécution de mesures de nature à atténuer les nuisances causées et ses conséquences;

5° l’exécution de travaux d’aménagement visant à régler la situation de manière transitoire avant la remise en état;

6° la réalisation d’une étude afin de déterminer les mesures de sécurité ou de réparation appropriées.

Ces mesures de restitutions pourront être prononcées seules ou conjointement à une amende administrative ou à une prestation citoyenne. Elles pourront également être prononcée en cas d’aboutissement de la procédure de médiation administrative.

Enfin, on peut remarquer que le fonctionnaire sanctionnateur se voit doté de pouvoirs accessoires nouveaux et particulièrement utiles dans le cadre de l’exercice de ses fonctions. On notera ainsi un pouvoir de confiscation ( art D 198,§3), la possibilité d’accorder un sursis simple ou probatoire à l’exécution de tout ou partie des sanctions prononcées ou de réduire le montant de l’amende administrative en dessous du minimum fixé par l’article D 198, en cas de circonstances atténuantes ( art D 200). Il pourra également veiller à l’effectivité des décisions qu’il prend en imposant au contrevenant la fourniture d’une sûreté pour couvrir les mesures de restitutions prononcées ( art D 211) ou en ordonnant une astreinte ( art D 212)  en cas de non-exécution des sanctions infligées ( sauf pour l’amende administrative)  ou des mesures de restitutions prononcées. En outre, lorsque la remise en état imposée n’est pas effectuée dans le délai prescrit, le fonctionnaire sanctionnateur pourra pourvoir d’office à son exécution, aux frais du contrevenant (art D 214). On notera d’ailleurs qu’un privilège spécial (hypothèque légale) est créé par le nouvel article D 219 dans le chef de la Région et des communes pour la récupération du montant des amendes administratives, des astreintes et des frais de remises en état.

Conclusion

Il est clair que la présente réforme constitue une avancée indéniable dans le cadre de la lutte contre la délinquance environnementale et que de nombreuses remarques de l’UVCW ont été prises en compte. Mais si les moyens juridiques ont été notablement renforcés pour garantir l’effectivité de la répression de la délinquance environnementale, il reste qu’ils ne seront utiles que si les moyens humains et matériels suivent. Or, force est de constater que le décret ne comporte pas d’amélioration en la matière alors que les faiblesses sont identifiées de longue date. On citera notamment le manque d’agents constatateurs, le manque de formation des agents constatateurs et des fonctionnaires sanctionnateurs qui sont confrontés à des règles de plus en plus complexes ou bien encore le manque d’outils d’investigation.  Espérons que des réponses seront trouvées dans le futur arrêté d’exécution.

[1] Cette clôture peut intervenir postérieurement au constat matériel de l’infraction , notamment lorsque des auditions sont nécessaires.

[2] D 205 pour les mineurs de 14 ans et plus

[3] On peut noter que l’envoi des divers éléments au contrevenant devra désormais comprendre les sanctions administratives et les éventuelles mesures de restitution encourues.