Demande unique de communication systématique de tout le courrier entrant à l’administration communale

Un conseiller communal demande au collège communication systématique de tout le courrier entrant à l’administration communale, par une demande générale et unique. Convient-il de faire droit à cette demande, telle quelle?

A notre estime, non, il conviendra de procéder au préalable à l’examen dudit courrier.

Développons:

Une telle demande est, d’après nous, fondée sur le droit de regard dont bénéficie tout conseiller communal.

Pour rappel, le siège légal de ce droit réside dans l’article L1122-10 du CDLD, qui stipule que "Aucun acte, aucune pièce concernant l’administration de la commune ne peut être soustrait à l’examen des membres du conseil".

Il est généralement admis que ce droit porte sur les documents de la gestion communale.

L’étendue de ce droit a fait l’objet d’une circulaire importante en date du 19 janvier 1990, par le Ministre fédéral de l’Intérieur.

On admet généralement que cette circulaire est encore applicable à ce jour: " … Le droit de regard, tel que fixé à l’article L1122-10 CDLD, constitue une prérogative essentielle du conseiller communal. A ce titre, il peut s’informer sur toute affaire communale et obtenir copie des actes et pièces relatifs à l’administration. Plus précisément, la circulaire du 19 janvier 1990 évoquée dans la question, précise l’étendue du droit de regard. … " [1].

Le droit des conseillers y est entendu de manière large, s’étendant "à tous les documents d’intérêt communal se trouvant à l’administration communale. (…). Il y a lieu d’entendre par ‘document administratif’, tout support d’information reposant à l’administration communale, depuis son origine, quels que soient son support et le stade de la procédure de décision au cours duquel le document a été établi. (…)".

Ainsi, comme l’écrivait F. Jongen, dans son article "Les régimes spéciaux d’accès"[2] et commentant cette circulaire: "(…). Bien avant donc la loi du 12 novembre 1997, tous les conseillers communaux étaient donc investis d'un droit subjectif de bénéficier d'une publicité passive des documents administratifs communaux, comprenant tant le droit de consultation que le droit de recevoir copie.

Il ressort d'une circulaire du Ministre de l'Intérieur du 19 janvier 1990 que le droit de regard des conseillers n'est pas limité aux matières de pur intérêt communal, mais s'étend à l'ensemble des matières gérées au niveau communal.

D'autre part, comme le souligne A. Coenen, "le droit de regard n'est pas limité aux actes administratifs eux-mêmes, mais peut également concerner ce qui se trouve en amont de l'acte". La circulaire du 19 janvier 1990 étend donc très largement le droit d'information des mandataires communaux (…).".

Le Ministre de tutelle a ainsi rappelé à de nombreuses reprises que la volonté du législateur était de permettre une publicité de l’administration aussi large et aussi transparente que possible à l’égard des conseillers communaux[3].

C’est ainsi que la correspondance elle-même n’est en principe pas exclue du droit de regard des conseillers communaux (cf. la circulaire du 19.1.1990 qui précise que " … . Ceci signifie que, de même, les études, les documents, la correspondance qui font état de données de fait, d’avis de tiers ou de l’état d’avancement d’un dossier, peuvent être consultés par les conseillers communaux. … ").

Il importe néanmoins que les actes et documents visés relèvent de l’intérêt communal, ou de l’intérêt mixte pour que le droit de regard trouve à s’appliquer, les documents d’intérêt général (registres d’état civil et de population, listes électorales, casier judiciaire, …) n’étant pas visés par le droit de regard, " …en manière telle que l’accès qu’ont les conseillers à ces matières est identique à celui des autres habitants"[4].

Soulignons enfin que ce droit de regard n’est pas contredit par la loi du 8 décembre 1992  relative à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de données à caractère personnel[5], laquelle prévoit en son article 5, que: "Le traitement de données à caractère personnel ne peut être effectué que dans l’un des cas suivants:

(…) c) lorsqu’il est nécessaire au respect d’une obligation à laquelle le responsable du traitement est soumis par ou en vertu d’une loi, d’un décret ou d’une ordonnance (…)".

D’après nous, le droit de regard tel que prévu à l’article L1122-10 du CDLD constitue une habilitation légale en la matière.

Le 12 janvier 1998, la Commission de la protection de la vie privée s’est d’ailleurs prononcée sur le droit de regard des conseillers communaux à l’égard de certaines données à caractère personnel consignées dans les fichiers constituant des documents d’intérêt communal ou mixte. Dans cet avis, la Commission confirme l’exercice du droit de regard pour les documents d’intérêts communal et mixte, réaffirmant, a contrario, l'exclusion des documents d'intérêt général.

Sur base de ces éléments, il nous semble difficile de pouvoir donner suite systématique aux demandes de communication de tout courrier entrant qui seraient émises par les conseillers communaux.

Rappelons, en effet, que le droit de regard des conseillers communaux ne s’applique pas à l’ensemble des documents et pièces figurant à l’administration communale, mais uniquement à ceux relevant de l’intérêt communal et de l’intérêt mixte (ainsi, par exemple, il est généralement admis que le collège peut prendre des mesures pour soustraire ses délibérations d’intérêt général au regard des conseillers, ce qui peut se faire notamment en voilant les passages concernés par des bandes de papier).

L’accès aux documents souhaités implique donc une instruction de la part du collège, qui nous semble incompatible avec une transmission systématique et généralisée.

Relevons en outre que le droit de regard exprimé par l’article L1122-10 CDLD vise, d’après les autorités de tutelle, une simple possibilité de consultation, tandis que l’obtention de copies des actes et pièces doit être régie par le règlement d’ordre intérieur du conseil communal[6].

Il conviendra donc, d’après nous, d’avoir égard aux dispositions du R.O.I. de chaque conseil communal pour déterminer les modalités selon lesquelles la réalisation des copies sollicitées devra être effectuée.

L’on relèvera par ailleurs que lors de l’entrée en vigueur, le 1^er juin prochain, du décret du 31 janvier 2013 modifiant certaines dispositions du CDLD[7], la convocation et les pièces de l’ordre du jour du conseil communal pourront être transmises par voie électronique si le mandataire en fait la demande par écrit et dispose d’une adresse électronique personnelle mise à disposition de chaque conseiller communal par le collège (CDLD, art. L1122-13); il appartiendra au R.O.I. de fixer les modalités d’application de cette disposition.

Cette disposition ne vise toutefois que les documents en lien avec l’ordre du jour du conseil communal.

Enfin, concernant l’utilisation par les conseillers communaux des actes et pièces auxquels ils auront ainsi eu accès, il importe de rappeler qu’ " … en sa qualité d’administrateur communal, le conseiller est notamment tenu, …, de ne diffuser aucune information qui porte atteinte au droit à la vie privée ou qui soit de nature à fausser la concurrence en matière de marchés publics. Il doit aussi respecter le secret professionnel et l’article 458 du Code pénal pourrait trouver à s’appliquer…. "[8].

C’est ainsi que le conseiller communal devra notamment respecter – concernant l’utilisation qui peut être faite de l’information dont il dispose - la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée qui  vise à protéger le citoyen contre toute utilisation abusive de ses données à caractère personnel.

Cette loi définit les "données à caractère personnel » comme étant : « toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable, (…) ; est réputée identifiable une personne qui peut être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence à un numéro d’identification ou à un ou plusieurs éléments spécifiques, propres à son identité physique, physiologique, psychique, économique, culturelle ou sociale"[9].

Ainsi, par application de la loi relative à la protection de la vie privée, la communication de telles données à des tiers, de même que toute autre forme de traitement de ces données, n’est a priori pas envisageable dans le chef des conseillers communaux.

Les autorités de tutelle ont confirmé cette analyse à de nombreuses reprises[10].