La gestion des permis d’urbanisme en lien avec le Décret sols : publication de l’arrêté du Gouvernement wallon du 6 décembre 2018 relatif à la gestion et à l’assainissement des sols

L’arrêté exécutant le décret du 1^er mars 2018 relatif à la gestion et à l’assainissement des sols (AGW sols) a été publié au Moniteur belge du 29 mars 2019. Voici l’occasion de faire un point complet sur l’impact de la réglementation relative aux sols sur les procédures d’instruction des permis.

L’annexe 8 de l’AGW sols

L’article 149 de l’AGW sols est clair à ce sujet : toute demande de permis d’urbanisme, de permis d’urbanisation ou de certificat d’urbanisme doit être accompagnée de l’annexe 8 dudit arrêté. Les annexes 4 à 15 du CoDT ont en effet été modifiées pour que le cadre « décret relatif à la gestion des sols » impose les éléments suivants : « Vérifier les données relatives au bien inscrites dans la banque de données au sens du décret du 1^er mars 2018 relatif à la gestion et à l'assainissement des sols. Joindre en annexe le formulaire, dûment complété et accompagné des documents requis, tel que visé en annexe 8 de l'Arrêté du Gouvernement wallon du 6 décembre 2018 relatif à la gestion et à l'assainissement des sols ».

Il s’ensuit que toute demande de permis ou de certificat d’urbanisme introduite après le 29 mars 2019 doit être déclarée incomplète si elle n’est pas accompagnée de l’annexe 8 de l’AGW sols ou si cette annexe 8 n’est que partiellement complétée.

Cette annexe est destinée à permettre à la commune d’apprécier s’il y a applicabilité ou non du fait générateur visé à l’article 23 du Décret sols. Dans ce contexte, il est étonnant qu’elle soit rendue obligatoire pour les permis d’urbanisation et les certificats d’urbanisme.

Permis d’urbanisme et étude d’orientation

L’article 23 du Décret sols a introduit un nouveau fait générateur de l’obligation de réaliser une étude d’orientation sur un terrain qui concerne notamment les demandes de permis d’urbanisme[1].

Il stipule ainsi qu’ « une étude d'orientation est réalisée par le demandeur d'un permis d'urbanisme, d'un permis unique ou d'un permis intégré sur un terrain renseigné dans la banque de données de l'état des sols comme pollué ou potentiellement pollué, pour autant que les actes et travaux objets de la demande de permis impliquent soit :

1°      la mise en œuvre d'actes et travaux visés à l'article D.IV.4, alinéa 1^er, 1°, 4°, 9° et 13°, du CoDT, pour autant qu'ils impliquent une modification de l'emprise au sol impactant la gestion des sols ;

2°      un changement du type d'usage vers un usage plus contraignant, généré par un changement d'affectation ou d'usage de fait. »

Si tous les éléments nécessaires à l’application du fait générateur visé à l’article 23 du Décret sols sont réunis et en l’absence de dérogation ou de dispense obtenue, l’étude d’orientation ou l’étude combinée[2] doit être jointe à la demande de permis et être transmise concomitamment à la DGO3 (Direction de l’assainissement des sols[3]).

Depuis le 1^er janvier 2019, les communes sont donc tenues, en tant qu’autorités chargées d’apprécier le caractère complet et recevable des demandes de permis d’urbanisme de leur compétence, de vérifier pour chaque demande de permis d’urbanisme si elle donne lieu ou non à l’application du fait générateur visé à l’article 23 du Décret sols. En cas d’application du fait générateur, le demandeur est tenu de joindre une étude d’orientation à sa demande de permis. À défaut, la demande de permis doit être déclarée incomplète.

Il convient dès lors d’examiner les conditions à réunir pour qu’il y ait application de l’obligation de joindre une étude d’orientation à la demande de permis d’urbanisme :

a)      Il faut tout d’abord que le permis porte sur un terrain renseigné comme pollué ou potentiellement pollué dans la banque de données de l’état des sols[4] (BDES). Selon le Décret, un terrain pollué est un terrain où la pollution du sol est avérée et un terrain potentiellement pollué est un terrain où une pollution du sol est suspectée, notamment en raison de la présence ou de l'occurrence par le passé d'une activité ou installation identifiée susceptible de polluer le sol ou de la connaissance d'un accident particulier ou de la présence de déchets, non encore confirmée par des analyses réalisées conformément aux dispositions du Décret sols. Ces terrains sont progressivement repris en couleur « pêche » dans la BDES.

b)      Il faut ensuite que la demande de permis implique soit la mise en œuvre d'actes et travaux visés à l'article D.IV.4, alinéa 1er, 1°, 4°, 9° et 13° du CoDT, impliquant une modification de l'emprise au sol impactant la gestion des sols, soit la mise en œuvre d’actes et travaux impliquant un changement du type d'usage vers un usage plus contraignant, généré par un changement d'affectation ou d'usage de fait.

Selon le Décret sols, une modification de l’emprise au sol impactant la gestion des sols est, par définition, une modification de la surface au sol ou un remaniement du sol du fait d'actes et travaux susceptibles d'empêcher ou de rendre exagérément difficile des investigations, des analyses ou des actes et travaux d'assainissement visant une pollution du sol identifiée au niveau du terrain ou localisée à proximité directe. Selon le commentaire des articles[5], l’objectif poursuivi vise à « empêcher tout bâti pérenne au droit d’une pollution (ou à proximité directe de celle-ci) qui empêcherait sa gestion au sens du Décret, à savoir la réalisation d’investigation ou d’actes et travaux d’assainissement. Et de rajouter : « lorsque la délimitation précise de cette pollution ou pollution potentielle n’est pas encore définie de manière formelle, il y a lieu de considérer que si la présence d’une pollution est connue mais non délimitée, il doit être considéré qu’il est impossible de conclure que la modification de l’emprise n’impacte pas la gestion des sols, en conséquence de quoi l’obligation visée à l’article 23 doit naître ».

Pour ce qui concerne la deuxième hypothèse, soit le changement de type d’usage vers un usage plus contraignant, il convient d’avoir égard aux annexes 2 et 3 du Décret sols. Cette hypothèse sera par exemple rencontrée lorsqu’on passe d’un usage commercial à un usage résidentiel dont les normes sont plus contraignantes.

c)       Si la demande de permis d’urbanisme répond aux conditions de l’article 23, §1^er susvisées, encore faut-il qu’elle ne soit pas visée par dispense prévue soit par le Décret sols, soit par l’AGW sols. Dans une telle hypothèse, la demande de permis ne devra pas être accompagnée d’une étude d’orientation.

D’une part, le Décret sols prévoit au § 2 de l’article 23 que l’obligation d’introduire une étude d’orientation ne s’applique pas aux demandes de permis d’urbanisme :

1°      ayant pour objet principal la réalisation d'un réseau de distribution, de production ou d'assainissement d'eau, d'électricité ou de gaz, de télécommunication, de téléinformatique, de télédistribution ou de transport de gaz, d'électricité ou de fluide ;

2°      ayant pour objet principal la réalisation de travaux de voiries ;

3°      concernant un établissement temporaire au sens de l'article 1^er, 4°, du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement et dont la durée d'exploitation continue n'excède pas un an.

D’autre part, l’AGW sols prévoit également que l’obligation d’introduire une étude d’orientation ne s’applique pas aux actes et travaux de nature ou d’ampleur limitée qui correspondent :

1°      au placement d'une installation fixe non destinée à l'habitation, non ancrée ou incorporée au sol, et dont l'appui au sol assure la stabilité au sens de l'article D.IV.4, alinéa 1er, 1°, du CoDT ;

2°      à la construction d'un bâtiment ou d'un ouvrage ou le placement d'une l'installation fixe incorporée au sol ou ancrée au sol au sens de l'article D.IV.4, alinéa 1er, 1°, du CoDT, pour autant que les conditions cumulatives suivantes soient remplies :

?       la construction ou l'installation est non destinée à l'habitation ;

?       l'emprise au sol est inférieure à 40 m² ;

?       les actes et travaux ne nécessitent pas d'excavation de sol ;

?       aucune partie du sol n'est munie d'un revêtement imperméable dû aux travaux entrepris dans le cadre du permis ;

3°      à la modification sensible du relief du sol sur une surface inférieure à 40 m² et dont la hauteur, en remblai ou en déblai, est de maximum 50 cm par rapport au niveau naturel du terrain ;

4°      au défrichage ou à la modification de la végétation au sens de l'article D.IV.4, alinéa 1er, 13°, du CoDT, sur une surface inférieure à 20 m² ;

5°      à un boisement au sens de l'article D.IV.4, alinéa 1er, 10°, lorsque celui-ci est destiné à établir un projet de phytomanagement dont l'objectif n'est pas un assainissement.

Dérogations à l’obligation d’introduire une étude d’orientation avec la demande de permis d’urbanisme

Le champ d’application du fait générateur visé à l’article 23 du Décret sols étant défini, il reste à préciser qu’un demandeur de permis d’urbanisme, en principe tenu d’introduire une étude d’orientation avec sa demande, peut y échapper en invoquant un des cas de dérogation visé à l’article 29, §1^er du Décret sols. Cet article précise que « par dérogation aux articles 23 à 27, l'obligation de réaliser une étude d'orientation ne naît pas :

1°      lorsqu’une soumission volontaire aux dispositions du chapitre IV, conformément à l'article 22, a été introduite par le titulaire ou un tiers, pour autant que les personnes visées respectent leurs engagements ;

2°      lorsque des investigations ou des actes et travaux d'assainissement conformes au présent décret ou aux dispositions visées aux articles 112 à 118 ou à un plan de remédiation sont en cours de réalisation et que le titulaire remplit ses obligations ;

3°      lorsqu'un des documents suivants a été délivré pour le terrain concerné, pour autant que les prescriptions fixées dans ceux-ci soient respectées :

-   un certificat de contrôle du sol ;

-   un plan de remédiation approuvé et exécuté conformément aux dispositions légales respectivement en vigueur ;

-   un document approuvant une étude indicative ou une étude de caractérisation telle que visée aux articles 112 à 115 concluant qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la procédure ;

-   un document attestant que le terrain a fait l'objet d'actes et travaux d'assainissement confiés à la SPAQuE en exécution du présent décret ou en exécution de l'article 43 du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets ;

-   une étude d'orientation ou une étude combinée a déjà été effectuée sur le terrain et a été approuvée moins de dix ans avant le jour de la survenance du fait générateur ;

4°      l'administration a délivré au titulaire, à sa demande ou d'initiative, une dispense de réaliser l'étude d'orientation conformément à l'article 46.

L'alinéa 1^er, 3° et 4° ne s'applique pas en cas de pollution ou de suspicion de pollution, postérieure ou non investiguée, ou si des éléments significatifs sont intervenus et que ceux-ci n'ont pas été ou n'ont pas pu être pris en considération. »

L’article 71 de l’AGW sols précise que lorsque le demandeur de permis visé par l’article 23 du Décret sols estime pouvoir faire application d'une dérogation visée à l'article 29 dudit décret, il doit adresser à l'Administration (Direction de l’assainissement des sols de la DGO3) une demande de dérogation préalablement au dépôt de sa demande de permis. L’administration dispose alors d’un délai de 60 jours pour statuer sur la demande de dérogation. SI l’administration accorde la dérogation, le demandeur devra le mentionner par le biais de l’annexe 8 de l’AGW sols et joindre à sa demande de permis la décision de l’administration. Cette décision doit être datée de moins de 6 mois à compter du dépôt de la demande de permis. À défaut, la demande est incomplète.

Prise en compte de la pollution du sol dans l’examen des demandes de permis d’urbanisme

a) Demande de permis devant être accompagnée d’une étude d’orientation

Lorsque la demande de permis d’urbanisme doit être accompagnée d’une étude d’orientation, se pose la question de savoir la manière dont il va être tenu compte de cette étude dans le cadre de l’examen de la demande de permis. L’option prise par le législateur est de faire une séparation totale entre l’urbanisme et la gestion des sols, dès lors qu’il n’attache aucune conséquence procédurale de l’étude d’orientation sur la demande de permis d’urbanisme. Ainsi, l’article 23, §1^er prévoit que la procédure d'instruction des demandes de permis se poursuit conformément aux législations applicables.

Le commentaire de l’article 23 est assez éclairant à ce sujet : « Ainsi, la disposition prévoit que dans les hypothèses où la demande d’un permis est un fait générateur que l’étude d’orientation ou l’étude combinée est jointe à la demande de permis. Le fait que cette étude puisse être, par ce biais, communiquée à l’autorité compétente en matière de permis d’urbanisme, de permis unique, ou de permis intégré permettra à cette même autorité d’appréhender la situation du sol dans le cadre de sa procédure d’instruction. En parallèle, cette étude doit également être transmise à l’administration visée par le décret. Cette procédure expressément prévue au sein de ce décret est de nature à rassurer l’autorité compétente en matière de permis d’urbanisme, de permis unique ou de permis intégré. D’une part, cette dernière va pouvoir prendre connaissance de la situation exacte du terrain visé. Elle pourra ainsi s’assurer que le demandeur ait parfaitement conscience du fait que le terrain visé soit ou non pollué. D’autre part, l’autorité compétente a également la certitude que l’autorité compétente en matière d’assainissement assurera le suivi du volet sol, si cela devait s’avérer nécessaire, dès lors que l’étude lui est également transmise. Ce faisant, l’autorité compétente en matière de permis d’urbanisme, de permis unique ou de permis intégré pourra statuer sur la demande de permis conformément aux législations applicables à ces matières, et en faisant abstraction des aspects relatifs à la pollution du sol concerné. ».

Le commentaire mentionne également que « l’article D.IV.88 prévoit que les actes et travaux autorisés par le permis ne peuvent être exécutés par son titulaire tant que ce dernier ne dispose pas d’une autorisation requise par une autre législation de police administrative, laquelle pourrait être une autorisation visée par le Décret sols. La mise en œuvre du permis pourrait ainsi être suspendue (mais la délivrance du permis ne serait pas bloquée) tant que les aspects sols n’ont pas été correctement accomplis par le demandeur du permis. Cet article est de nature à rassurer la commune sur l’octroi du permis. En effet, dans le schéma proposé, la commune aura la certitude que le demandeur a introduit sa demande de permis en connaissance de cause (parce que l’étude d’orientation est exigée dans les cas plus problématiques) et aura également la certitude que le permis délivré ne pourra être mis en œuvre que lorsque la situation en matière de sols aura reçu l’aval de la DGO3. Dans cette logique, il n’y a pas de raison que l’autorité compétente puisse bloquer, de manière préventive, l’octroi du permis. Par ailleurs, ces mesures ne sont pas de nature à altérer les délais et les procédures prévues au CoDT ».

Si l’article D.IV.88 du CoDT est effectivement une garantie que le permis d’urbanisme ne sera pas mis en œuvre sur un terrain incompatible avec le projet, il reste que l’on peut se questionner devant le caractère absolu de l’affirmation du commentaire des articles selon laquelle il doit être statué sur la demande de permis en faisant abstraction des aspects relatifs à la pollution du sol concerné. Deux remarques peuvent être formulées à cet égard.

D’une part, il va de soi qu’en cas d’étude d’orientation faisant état d’une pollution du sol au lieu d’implantation du projet, il existe un risque que l’issue de la procédure du Décret sols remette en cause le projet tel qu’autorisé dans le permis d’urbanisme, voire le rende impossible. Il sera donc souvent dans l’intérêt du demandeur de diligenter la procédure du Décret sols avant d’introduire sa demande de permis d’urbanisme, lorsqu’ une pollution importante du sol est avérée, afin d’éviter de devoir réintroduire une nouvelle demande de permis.

D’autre part, on peut s’interroger sur la compatibilité qui existe entre cette affirmation du commentaire des articles et la nécessité pour l’autorité de statuer en connaissance de cause qui découle du principe de bonne administration de minutie. L’autorité qui délivre un permis d’urbanisme se doit d’examiner si un projet est conforme au bon aménagement des lieux en rassemblant les différents éléments d’appréciation pour ce faire. Lorsque les aspects relatifs à la pollution du sol posent question en termes de bon aménagement des lieux et que la commune en fait abstraction, il n’est pas impossible qu’elle soit considérée comme n’ayant pas statué en connaissance suffisante de cause. L’article D.IV.57 du CoDT nous montre à suffisance que l’appréciation du bon aménagement des lieux ne se limite pas à des questions urbanistiques mais porte également sur des éléments environnementaux (inondations, contrainte géotechnique,..).

En tout état de cause, il nous paraît important que la commune attende au moins la décision de la direction de l’assainissement des sols sur l’étude d’orientation qui doit intervenir dans un délai de 30 jours à dater de la réception de cette étude.

b) Demande de permis ne devant pas être accompagnée d’une étude d’orientation

Lorsque la demande de permis échappe au fait générateur de l’article 23 du Décret sols, la question de la prise en compte des aspects sols dans la demande de permis se pose avec d’autant plus d’acuité. Dans la mesure où aucune police administrative ne vient récupérer automatiquement la problématique sols en pareille hypothèse, et suspendre l’exécution du permis d’urbanisme le cas échéant, il est indispensable que la commune tienne compte des aspects sols dans l’appréciation du bon aménagement des lieux, lorsque la demande de permis d’urbanisme, bien que non visée par l’article 23, concerne un terrain pour lequel la commune a connaissance d’une pollution ou d’une pollution potentielle. Ainsi, si la commune a un doute quant à la compatibilité d’un projet avec l’état du sol, il conviendra qu’elle lève ce doute, au besoin en sollicitant auprès du demandeur les informations relatives au sol dont elle a besoin pour statuer en connaissance de cause, le cas échéant, par le biais une étude réalisée par un expert agréé. Il conviendra de s’assurer au moins que le projet ne comporte pas de risque pour l’homme ou l’environnement[6] au vu de l’état du terrain.

[1] Mais pas les demandes de permis d’urbanisation ou de certificat d’urbanisme

[2] Étude réalisée par un expert qui combine, en une seule étude, le contenu et les objectifs de l'étude d'orientation et de l'étude de caractérisation

[3] http://dps.environnement.wallonie.be/home.html

[4] http://bdes.wallonie.be/portal/

[5] http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/2017_2018/DECRET/984_1quater.pdf

[6] En rendant impossible ou difficile tout traitement ultérieur d’une pollution qu’il est nécessaire de traiter