L'aménagement du territoire - Cadre légal et réglementaire

En matière d'aménagement du territoire, la commune évolue dans un cadre relativement contraignant.

1. Le Code du développement territorial (CoDT)

Le Code du développement territorial (CoDT) remplace l’ancien Code wallon de l’aménagement du territoire (Cwatup). Tout en assurant une certaine continuité avec les principes qui existaient sous le Cwatup, son ambition initiale était de redéfinir les règles de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire pour impulser une nouvelle dynamique de développement territorial. Ainsi, désormais, il ne s’agit plus seulement d’aménager le territoire, mais bien de le développer dans une démarche positive, de simplification et d’accélération des procédures au bénéfice de l’ensemble des acteurs. Ses principaux objectifs ont pour finalité : l’« optimisation spatiale » (visant la réduction de l’étalement urbain et la limitation de l’artificialisation), le développement socio-économique et l’attractivité territoriale, la gestion qualitative du cadre de vie et la maitre de la mobilité.

Le CoDT propose, par ailleurs, depuis la réforme entrée en vigueur en 2024, de nouvelles mesures en matière de lutte contre les inondations. Ces mesures intègrent les leçons tirées de la gestion des inondations de juillet 2021 en Wallonie.

Le CoDT a été conçu comme une « boîte à outils » destinée à aider les acteurs de terrain à mettre en œuvre ces objectifs. La plupart de ces outils n’ont qu’une valeur indicative, ce qui induit une plus grande souplesse dans la mise en œuvre des procédures pour les acteurs concernés. Ceux-ci devront néanmoins toujours justifier leurs décisions au regard de l’article D.I.1, qui fixe les grands objectifs d’aménagement du territoire. Le CoDT comprend deux parties : une partie décrétale et une partie réglementaire[1].

2. Le Schéma de développement du territoire (SDT)

Le SDT est un outil fondateur et faitier. Il définit la stratégie territoriale pour la Wallonie et oriente les décisions régionales et communales en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme. Anciennement appelé « SDER », il a fait l’objet d’une révision profonde entrée en vigueur ce 1^er aout 2024[2].

Au travers d’une « vision », souhaitée du territoire à l’horizon 2050, le SDT consacre 20 « objectifs » régionaux d’aménagement du territoire et d’urbanisme qui ont notamment pour finalité « l’optimisation spatiale », c’est-à-dire : la maîtrise de l’artificialisation et la lutte contre l’étalement urbain.

Chaque objectif, présenté sous forme de fiche, est structuré de la même façon et comprend :

• les constats qui objectivent les enjeux et les principes et modalités de mise en œuvre. Ils se fondent sur l’analyse contextuelle et s’inscrivent dans une démarche rétrospective et factuelle ;
• les enjeux qui identifient les points nécessitant une réponse stratégique relevant du développement territorial ;
• les principes de mise en œuvre qui développent les lignes directrices à suivre par tous les acteurs du développement territorial pour atteindre l’objectif ;
• les mesures de gestion et de programmation qui détaillent les actions à mettre en œuvre par les pouvoirs publics pour rencontrer l’objectif (le nombre et les destinataires sont variables par objectif);
• les mesures guidant l’urbanisation qui présentent, pour certains objectifs, des mesures chiffrées qui encadrent l’urbanisation au regard de l’optimisation spatiale.

Le SDT présente également une « structure territoriale » qui exprime territorialement les principes et les modalités de mise en œuvre à l'aide de cartes illustrant les intentions et les projets structurants.

Le tout doit se lire au regard d’un nouvel outil fondamental pour le développement territorial : « les centralités » figurant à l’annexe II du SDT. Elles visent à mieux structurer le territoire wallon pour réduire l’étalement urbain, maîtriser la mobilité, améliorer le cadre de vie, assurer l’attractivité du territoire et préserver les écosystèmes.

Il reviendra aux villes et communes de s’en saisir au travers de leur schéma de développement communal (SDC) pour en maitriser les contours et les effets d’ici au 1^er aout 2030.

3. Les plans de secteur

La commune est également tributaire du plan de secteur qui s'impose à son territoire.

Les plans de secteur sont des outils réglementaires, établis dans les années '70 et '80, couvrant l'ensemble du territoire wallon et le divisant en zones affectées à certaines activités. Depuis la réforme, le plan de secteur est un des derniers outils qui conserve cette valeur réglementaire.

Le plan de secteur doit s’inspirer du schéma de développement du territoire. Il peut s’en écarter moyennant une motivation démontrant que le plan ne compromet pas les objectifs du SDT et contribue à la protection, à la gestion ou à l’aménagement des paysages bâtis et non bâtis.

Une distinction majeure est opérée entre les zones destinées à l'urbanisation et celles qui ne le sont pas.

Ainsi, les zones destinées à l'urbanisation sont les suivantes :

• la zone d'habitat,
• la zone d'habitat à caractère rural,
• la zone d'habitat vert[3],
• la zone de services publics et d'équipements communautaires,
• la zone de loisirs,
• les zones d'activité économique (mixte, industrielle et spécifique),
• la zone d’aménagement communal concerté à caractère économique,
• la zone de dépendance d'extraction,
• la zone d’enjeu régional,
• la zone d’enjeu communal.

Les zones qui ne sont pas destinées à l'urbanisation sont les suivantes :

• la zone agricole,
• la zone forestière,
• la zone d'espaces verts,
• la zone naturelle,
• la zone de parc,
• la zone d’extraction.

Une zone spécifique, ne relevant d'aucune des deux catégories précitées, la zone d'aménagement communal concerté[4] peut recevoir toutes les affectations des zones destinées ou non à l'urbanisation. Sa mise en œuvre totale ou partielle est subordonnée à l’adoption d’un schéma d’orientation local (SOL).

Cependant, dans la mesure où les ZACC incluses dans une centralité identifiée par un schéma (le SDT ou un SD(P)C) constituent des réserves de terrain qu’il est souhaitable de mobiliser pour répondre aux besoins d’optimisation spatiale, le CoDT prévoit de faciliter leur mise en œuvre. Ainsi, tout ou partie d'une zone d'aménagement communal concerté reprise au sein d'une centralité peut être mise en œuvre par un simple permis d'urbanisation ou d'urbanisme de constructions groupées, à la condition que ce permis ait une superficie minimale de deux hectares (pour, comme l’indiquent les travaux parlementaires, éviter un grignotage anarchique de la zone), qu’il soit soumis à étude d'incidences et qu’il porte sur la création de logements et, éventuellement, d'activités accessoires aux logements créés[5]. Cette exception à l’adoption d’un SOL ne peut donc pas être utilisée pour des projets principalement commerciaux.

Il existe deux autres zones spécifiques : la zone d’enjeu régional et celle d’enjeu communal. La zone d’enjeu régional est destinée à accueillir, de manière indifférenciée, les activités économiques, les constructions et aménagements de services publics et d’équipements communautaires, et les équipements touristiques ou récréatifs. Elle peut aussi accueillir, à titre complémentaire, de l’habitat. L’objectif de cette zone est de permettre au Gouvernement de concrétiser les actions qu’il juge prioritaires. La zone d’enjeu communal, quant à elle, est destinée à accueillir de manière indifférenciée la résidence, les activités d’artisanat, de service, de distribution, de recherche ou de petite industrie, les établissements socioculturels, les constructions et aménagements de services publics et d’équipements communautaires, ainsi que les équipements touristiques ou récréatifs. Elle doit aussi accueillir des espaces verts publics et un réseau de mobilité douce. Depuis la réforme du CoDT entrée en vigueur le 1^er juin 2024, la zone d’enjeu communal doit s’inscrire, en tout ou en partie, dans une centralité identifiée par un schéma. A défaut d’un tel schéma, elle s’inscrit dans une partie du territoire qui contribue à la dynamisation d’espaces dont le potentiel de centralité est à renforcer[6].

On signalera aussi que les plans de secteur prévoient des périmètres de protection qui permettent de tenir compte de problématiques spécifiques[7] (périmètre de point de vue remarquable, de liaison écologique, d'intérêt paysager, culturel, historique ou esthétique, d'extension de zone d'extraction et des espaces hors centralité).

Comme l’indiquent les travaux parlementaires de la récente réforme de 2024, le périmètre de protection des espaces hors centralité aura pour but de combattre l’urbanisation hors des centralités en mettant en place, par exemple, des prescriptions définissant des densités d’occupation plus réduites. Ce type de périmètre de protection constitue une faculté (et non une obligation) qui peut être mise en œuvre pour faciliter l’atteinte des objectifs d’optimisation spatiale.[8]

Pour la révision du plan de secteur, le CoDT prévoit trois types de procédures : une procédure ordinaire, une procédure accélérée[9], et une procédure conjointe plan-permis[10]. Dans le cadre de la procédure ordinaire, l’initiative est susceptible de revenir à trois acteurs différents : le Gouvernement, la commune (lorsque la demande de révision vise un nouveau zonage, un périmètre de protection ou une prescription supplémentaire qui constitue une réponse à des besoins qui peuvent être rencontrés par un aménagement local), ou une personne physique ou morale publique ou privée (lorsque la révision vise l’inscription d’une zone d’activité économique, d’une zone d’extraction ou du tracé d’une principale infrastructure de transport de fluides ou d’énergies ou du périmètre de réservation qui en tient lieu).

4. Le guide régional d’urbanisme (GRU)

Les anciens règlements régionaux d’urbanisme ont tous été intégrés dans un document unique : le guide régional d’urbanisme. Il décline pour la Wallonie les objectifs du SDT en objectifs d’urbanisme (indications ou normes), en tenant compte des spécificités du territoire. Ce guide comprend deux parties : une partie « indications », qui a acquis, à la suite de la réforme, une valeur indicative, et une partie « norme »[11], qui conserve sa valeur réglementaire.