La planification et la réglementation communale en matière d'aménagement du territoire

Tout en respectant le cadre régional que nous venons de rappeler, la commune a la possibilité de réfléchir à une politique urbanistique et d'aménagement du territoire qui lui est propre.

Par suite de l’adoption du CoDT, quatre instruments peuvent être utilisés pour ce faire :

1. le schéma de développement pluricommunal (SDP), qui permet à plusieurs communes contiguës de s’associer en vue de développer une stratégie territoriale commune. Il s’agit d’un schéma créé par le CoDT, qui offre aux communes l’opportunité de travailler à une nouvelle échelle territoriale (entre le régional et le communal). Le SDP peut être thématique et viser l’optimisation spatiale, l’infrastructure verte ou la mobilité ;
2. le schéma de développement communal (SDC), qui remplace le schéma de structure (SSC). Il s’agit d’un outil stratégique global à l’échelle territoriale. Le schéma de développement communal peut être thématique et viser l'optimisation spatiale ;
3. le schéma d’orientation local (SOL). Il reprend les anciens plans communaux d’aménagement et rapports urbanistique et environnemental. Il détermine, pour une partie du territoire communal, les objectifs d’aménagement du territoire et d’urbanisme ainsi que les moyens de mise en œuvre de ceux-ci ;
4. le guide communal d’urbanisme (GCU), qui reprend les anciens règlements communaux d'urbanisme (RCU). Il prévoit des prescriptions urbanistiques spécifiques au territoire communal et à ses composantes particulières.

Il convient également de relever que le permis d’urbanisation, tout comme l’était le permis de lotir, est un outil d'aménagement qui induit des conséquences en matière de planification et de gestion territoriale communale.

Le CoDT a modifié la valeur de plusieurs outils d’aménagement communaux. Depuis le 1^er juin 2017, l’ensemble des outils communaux, en ce compris le permis d’urbanisation, ont une valeur indicative, alors qu’antérieurement, le RCU, le PCA et le PUR avaient une valeur réglementaire.

Dans le respect de certaines conditions, cette politique de planification permet en outre de mettre en place un régime dit « de décentralisation » qui autorise les communes à exercer, de manière autonome, leur pouvoir de décision, notamment en matière d'octroi de permis d'urbanisme et d’urbanisation.

L'idée qui sous-tend cette augmentation de l'autonomie communale est la suivante : son action s'inscrivant dans le respect d'outils précisant sa politique d'aménagement du territoire, la commune s'affranchit de la tutelle préalable du fonctionnaire délégué. Au fil des réformes, cette autonomie s’est vue renforcée.

Le régime de décentralisation est d'application:

• s’il existe pour le territoire où sont entièrement projetés les actes et travaux soit :
  • un schéma de développement pluricommunal ou communal qui vise l'optimisation spatiale. La dispense de consultation du fonctionnaire délégué vise, en pareil cas, uniquement les actes et travaux à réaliser entièrement dans une centralité;
  • une commission consultative communale d’aménagement du territoire et de mobilité (CCATM), un guide communal d'urbanisme comportant au minimum les éléments visés à l'article D.III.2, § 1er, 1° et 2°[1], ET soit un schéma de développement pluricommunal (SDP), soit un schéma de développement communal (SDC), soit qui a partiellement cessé de produire ses effets conformément à l'article D.II.17, § 2, alinéa 2, et que ce ou ces schémas couvrent tout le territoire communal et n'ont pas un contenu limité à ce qui est prévu aux articles D.II.6/1 ou D.II.10/1;un schéma d’orientation local (SOL) ;un permis d’urbanisation non périmé ;
• à la condition que la demande n'implique pas d'écart par rapport aux schémas, à la carte d'affectation des sols, aux guides d'urbanisme ou au permis d'urbanisation, lorsque la demande de permis porte sur les actes et travaux situés entièrement dans une zone d'enjeu communal;
• à la condition que la demande n'implique pas d'écart par rapport à la carte d'affectation des sols ou au guide régional d'urbanisme, lorsque la demande de permis porte sur les actes et travaux visés à l'article D.IV.4, alinéa 1er, 2°, 6°, 11° à 15°, ou d'impact limité, arrêtés par le Gouvernement[2].

La CCATM vise à mettre en œuvre l'idée de la participation du citoyen à l'aménagement de sa ville, de sa commune. Elle est composée principalement de personnes représentant les forces vives de la commune et, pour un quart, de représentants du conseil communal. Elle intervient dans l'élaboration du schéma de développement communal, du guide communal d'urbanisme, ainsi que du schéma d’orientation local, mais peut aussi être consultée à l'initiative du collège dans le cadre des demandes de permis[3].. 

1. Le schéma de développement pluricommunal (SDP)[4]

Ce schéma a été créé par le CoDT, et il permet avant tout de disposer d’une nouvelle échelle d’intervention, qui se situe entre le régional et le communal. Plusieurs communes contiguës peuvent s’associer en vue de se doter d’un tel schéma. Cela leur permet de définir ensemble une stratégie territoriale plus globale. Le SDP couvre tout ou partie des territoires contigus. Il peut également être thématique et viser l’optimisation spatiale, l’infrastructure verte ou la mobilité.

Le contenu de ce schéma s’inspire beaucoup de celui du schéma de développement du territoire (SDT). La stratégie territoriale du SDP définit les objectifs pluricommunaux de développement territorial et d’aménagement du territoire à l’échelle supracommunale, les principes de mise en œuvre de ces objectifs, notamment ceux liés à l’optimisation spatiale et la structure territoriale.

2. Le schéma de développement communal (SDC)[5]

Le schéma de développement communal définit la stratégie territoriale pour l’ensemble du territoire communal sur la base d’une analyse contextuelle. Le schéma de développement communal peut être thématique et viser l'optimisation spatiale.

Le CoDT a voulu concevoir ce schéma comme un outil qui, d’une part, assure la pérennité de l’ancien schéma de structure communale et, d’autre part, permet d’envisager une approche plus prospective de la gestion du territoire communal. La stratégie territoriale du SDC définit les objectifs communaux de développement territorial et d’aménagement du territoire à l’échelle communale et la manière dont ces objectifs déclinent les objectifs régionaux du SDT ou pluricommunaux du SDP, les principes de mise en œuvre de ces objectifs, notamment ceux liés à l’optimisation spatiale et la structure territoriale.

Le SDT propose des mesures concrètes qui permettent « d’optimiser le territoire » en maîtrisant l’artificialisation et en luttant contre l’étalement urbain. Il formalise dans ce cadre un nouvel outil fondamental pour le développement territorial local : les « centralités ». Il reviendra aux villes et communes de s’en saisir au travers de leur schéma de développement communal (SDC)[6] pour en maîtriser les contours et les effets. Elles disposent de 6 ans, à partir du 1^er août 2024, pour définir cette stratégie. A défaut, les centralités telles que définies dans le SDT seront d’application[7]. L’opérationnalisation des centralités aura des impacts multiples sur le développement territorial local, notamment sur la manière d’urbaniser le territoire (localisation des projets, densité, mixité, etc.).

3. Le schéma d’orientation local (SOL)[8]

Le schéma d’orientation local détermine, pour une partie du territoire, les objectifs d’aménagement du territoire et d’urbanisme. Ce schéma se substitue au rapport urbanistique et environnemental (RUE) et au plan communal d’aménagement (PCA). Le SOL contient les objectifs d’aménagement du territoire et d’urbanisme pour la partie du territoire concerné, la carte d’orientation, et les indications relatives à l’implantation et à la hauteur des constructions et des ouvrages, aux voiries et aux espaces publics, ainsi qu’à l’intégration des équipements techniques, en cas de dispense de permis d’urbanisation lors de la division d’un bien en lots. A l’instar des autres instruments, le SOL a une valeur indicative.

4. Le guide communal d'urbanisme (GCU)[9]

Les anciens règlements communaux d’urbanisme ont tous été intégrés dans un document unique : le guide communal d’urbanisme. Ce guide a désormais une valeur indicative. Le guide communal d’urbanisme décline, pour tout ou partie du territoire communal, les objectifs de développement territorial du schéma de développement du territoire, du schéma de développement pluricommunal, et des schémas communaux en objectifs d’urbanisme, par des indications, en tenant compte des spécificités du ou des territoires sur lesquels il porte. Depuis la réforme de 2017, le guide communal d’urbanisme est plutôt centré sur les aspects urbanistiques et sur la manière dont les abords sont aménagés.

5. Hiérarchie entre les différents outils d’aménagement communaux

Il existe une hiérarchie entre les différents outils d’aménagement au niveau communal.

On trouve au sommet de la pyramide le schéma de développement pluricommunal (SDP). Les outils inférieurs doivent donc le respecter s’il en existe un, mais les écarts sont tolérés pourvu qu’ils ne compromettent pas les objectifs de ce schéma, et qu’ils contribuent à la protection, à la gestion, ou à l’aménagement des paysages bâtis ou non bâtis.

Vient en seconde position le schéma de développement communal (SDC). Les outils d’échelle inférieure doivent le respecter, mais les écarts sont tolérés dans les mêmes conditions que pour le schéma de développement pluricommunal (SDP). Il est à noter que le SDC et le SDP ne peuvent coexister sur une même portion de territoire. Si un schéma de développement pluricommunal (SDP) couvre tout le territoire de la commune, le schéma de développement communal (SDC) doit être abrogé. Dans le cas où le SDP ne couvre qu’une partie du territoire, le SDC ne reste en vigueur que pour la partie non couverte. Lorsque le SDP est thématique, le SDC continue à s'appliquer dans le reste de ses indications.

Se place enfin le schéma d’orientation local (SOL), qui se situe au plus bas de cette structure hiérarchique.

En ce qui concerne l’interaction entre le guide communal d’urbanisme et les autres schémas quels qu’ils soient, ce sont les indications des schémas qui vont prévaloir.

Enfin, il est à noter que le contenu de ces outils, en ce compris le SDP et le SDC s’applique à tout projet[10] : les certificats d’urbanisme n° 2, les permis d’urbanisme, les permis d’urbanisme de constructions groupées, et les permis d’urbanisation. Cela implique que chaque projet initié sur le territoire d’une commune qui dispose d’un SDP, d’un SDC, d’un SOL et/ou d’un GCU doit respecter ceux-ci, à moins qu’il ne soit prouvé que le projet ne compromet pas les éléments essentiels du schéma, et que le projet contribue à la protection, à la gestion, ou à l’aménagement des paysages bâtis ou non bâtis[11].

6. Abrogation de ces instruments

Le CoDT énonce un principe général pour l’abrogation du schéma de développement pluricommunal (SDP), du schéma de développement communal (SDC) et du schéma d’orientation local (SOL).

Ces trois outils peuvent en effet être abrogés lorsque leurs objectifs sont dépassés, sur la base des mêmes dispositions que celles régissant leur élaboration[12]. En dehors de ce principe général d’abrogation, des abrogations automatiques sont prévues, à certaines conditions, pour les outils âgés de plus 18 ans.

Enfin, il est aussi possible d’abroger ces outils lors de la révision ou de l’élaboration du plan de secteur ou d’un schéma.