Projet de CoDT: l’Union auditionnée par le Parlement wallon

L’Union des Villes et Communes de Wallonie a été auditionnée par le Parlement wallon le 18 février 2014 concernant le projet de Code de développement territorial et son évolution au cours des différentes lectures gouvernementales. Pour l’UVCW, il était crucial de rappeler l'importance de cette réforme pour les communes car elle va en effet influencer de manière conséquente les politiques qu’elles mènent en matière de développement territorial, mais va également bouleverser l'organisation administrative et le travail quotidien de leurs services. 

Depuis l'évaluation de cette politique, voici cinq ans déjà, l'Union des Villes et Communes de Wallonie s'est engagée activement dans la réflexion encadrant cette réforme et n'a pas ménagé ses efforts pour rester une force de proposition proactive et constructive destinée à la faire évoluer positivement.

Deux points sont particulièrement considérés comme essentiels par le Conseil d'administration de l’UVCW, pour lesquels les réponses apportées au sein du projet ne permettent pas actuellement de rencontrer les attentes des villes et communes : les délais de rigueur qui vont impacter considérablement les collèges communaux et les services d'urbanisme, et le lien renforcé entre le SDER et les plans, schémas, guides et permis et, plus précisément, la nouvelle portée juridique et politique de ce schéma régional.

1. Le délai de rigueur

Concernant la soumission des décisions communales à des délais de rigueur, l’UVCW tenait une nouvelle fois à mettre en évidence les nombreuses difficultés qui accompagneront la mise en œuvre du mécanisme tel qu’envisagé à l’heure actuelle. Si le principe de la rigueur peut se comprendre pour répondre à l’impératif de prévisibilité, il n’en est pas moins indispensable que les délais soient déterminés d’une manière réaliste, en tenant compte des diverses étapes procédurales incompressibles qui jalonnent la prise de décision communale. Les délais qui sont actuellement fixés dans le projet de CoDT ne tiennent manifestement pas compte de cette réalité. Ils emportent d’évidents risques de blocage, sans parler de la qualité des décisions qui, prises dans l’empressement, ne pourront bénéficier de la richesse qu’implique un dialogue serein entre le demandeur et la commune.

Ainsi, par exemple, pour les « petits » permis soumis à un délai de décision de 30 jours, la commune ne disposera réellement que de 10 jours – déduction faite des 20 jours prévus pour l'analyse du caractère complet et recevable de la demande – pour procéder à l’analyse du dossier, pour finaliser cette analyse, pour que le collège prenne sa décision, pour que la décision soit retranscrite, pour qu’elle soit signée, et pour qu’elle soit enfin envoyée et acheminée. Dans les faits, cela risque de conduire à un très grand nombre de refus par défaut et de procédures de recours, au détriment de la compétence de principe des communes.

L’UVCW a souligné de surcroit que ces délais imposent aux collèges communaux de se réunir, sans alternative, chaque semaine de l'année et impliquent qu'aucun dossier ne pourra repasser au collège pour de plus amples discussions. Pour éviter ces écueils tout en préservant les objectifs poursuivis par le CoDT, l’Union propose d’opter pour un parallélisme avec la procédure d’octroi du permis d’environnement.

Ainsi, pour exemple, au niveau du permis unique et d'environnement, il est déjà prévu – dans un soucis de réalisme – des délais de base plus longs ainsi qu’une possibilité de prolongation de 30 jours de ces délais de rigueur. Ces corrections et ce parallélisme sont les seuls moyens qui permettront la correcte instruction des permis par les communes au regard des nouvelles exigences applicables en matière d’enquêtes publiques et des divers aléas susceptibles de retarder le travail administratif. Ce parallélisme procédural présente également l’avantage d’inscrire l’instruction des permis d’urbanisme et d’urbanisation dans des rythmes, des automatismes, qui existent déjà au sein des services communaux.

D'autres correctifs sont, par ailleurs, indispensables: la nécessité d'assurer la concordance avec le décret relatif à la voirie communale récemment adopté, en consacrant la suspension de la procédure de permis en cas de création ou de modification de voirie, et la possibilité d'offrir au demandeur la faculté de solliciter une suspension du délai, le temps nécessaire, par exemple, à la finalisation de l’instruction de sa demande.

L’UVCW a également rappelé que le remboursement des frais de dossier, en cas de dépassement du délai par la commune, ne peut être soutenu par elle. Il constitue une sanction pure et simple à l’égard des communes, erronément présumées seules responsables du dépassement des délais. Rappelons que ce montant constitue avant tout une «redevance» destinée à couvrir les frais avancés pour le service rendu (temps du personnel passé au dialogue, à l'analyse du dossier, frais liés aux copies, à la réalisation des enquêtes publiques, etc.). Leur payement ne préjuge en aucun cas de l'issue du projet. De surcroit, les démarches nécessaires au remboursement constituent une charge administrative disproportionnée, sans compter les litiges qui pourront en découler.

2.  La portée réelle du SDER

L’UVCW a rappelé que son but n'est pas de remettre en cause l'actualisation du SDER qui est, pour l'Union des Villes et Communes de Wallonie, nécessaire et souhaitée. L'objectif est plutôt de questionner la pertinence du lien renforcé entre le schéma régional et les outils du CoDT. Il est en effet précisé, au sein du projet de CoDT et de SDER, que ce dernier garde une valeur purement indicative. Or, au regard de plusieurs éléments inscrits dans ces documents, cette valeur indicative n'est pas aussi évidente et semble parfois bien oubliée.

Pour prendre un exemple, l’UVCW a cité l’article D.II.12 du CoDT qui rend impossible pour un permis d'urbanisation de plus de deux hectares de s'écarter de certaines données considérées comme essentielles du SDER. Il consacre donc un noyau dur au sein du SDER dont il n’est pas possible de s’écarter. La consécration de ce noyau dur entre en contradiction avec son essence indicative. Sans s’étendre sur le contenu de ces données essentielles qui ne connaissent d’aucune définition au sein du projet de SDER. Cette confusion sur la nature même du SDER impose une clarification.

A défaut, il s'agirait d'une atteinte forte à l'autonomie locale et d’une recentralisation de la politique d’aménagement du territoire incompatible avec le principe de subsidiarité. Cette confusion pourrait, de surcroit, empêcher ou limiter la réalisation de certains projets d'importance. Cette modération forte de l'autonomie locale semble, par ailleurs, particulièrement problématique au regard de l'absence de hiérarchisation des objectifs sous-tendus par le SDER.

Cette absence de priorité au sein du SDER, couplée à la formulation vague des motifs permettant de s’écarter du SDER, a certes l'avantage de permettre à l'autorité compétente de juger des intérêts en présence et de choisir les objectifs qui lui semblent devoir être préférentiellement rencontrés. Elle est toutefois lourdement contrebalancée par la plus grande capacité laissée aux autorités de tutelle, ainsi qu'aux tiers intéressés, de contester la motivation des décisions prises. Une divergence d'interprétation quant au caractère prioritaire ou supérieur de l'un ou l'autre objectif du SDER pourrait émerger entre les différentes parties.

Ces divergences potentielles, entre l'autorité locale, l'autorité régionale et le citoyen – également source d'insécurité juridique – paraissent affaiblir la réactivité nécessaire des autorités locales en termes de développement territorial.  Au regard de ces éléments, il semble indispensable de conforter la valeur d'orientation du SDER et d'assurer qu'il ne devienne en rien contraignant dans le cadre de plans, schémas, guides ou permis au sein du futur CoDT. Le SDER est un outil de développement et ne doit pas se muer en un carcan.

3. Les autres inquiétudes

L’UVCW a ensuite conclu son audition en évoquant trois points sur lesquels, pour elle, il convient d'être particulièrement attentif.

-       Le premier concerne l'impact de la généralisation du caractère indicatif des futurs outils de planification du Code. A défaut d'être mieux cernée dans ses implications, cette généralisation va remettre fondamentalement en cause les efforts menés par les communes depuis plusieurs dizaines d'années pour conserver le patrimoine bâti d'intérêt ; les règlements ou prescriptions qu'elles auraient imposés ne pouvant plus être opposés aux citoyens.

L’UVCW demande que les facilités procédurales pour les actes et travaux dispensés de permis ou soumis à déclaration ne soient pas d'application lorsqu'ils «dérogent ou s'écartent» des prescriptions fixées dans un schéma, guide ou permis d'urbanisation. Cela permettrait notamment de pouvoir continuer à protéger architecturalement certains centres anciens protégés.

-       Deuxièmement, il est essentiel que les communes soient plus étroitement encore associées à l'élaboration des périmètres d'enjeu régional. Au vu de l'impact potentiel de ces périmètres sur le développement territorial, leur délimitation ne devrait pouvoir être avalisée sans l'accord explicite du ou des conseils communaux concernés (à l'instar du périmètre de remembrement urbain).

-       Enfin, pour conclure, l’UVCW a souligné l'importance de la cohérence et de la concordance des réformes qui ont été et qui seront adoptées en cette fin de législature. Ce travail de coordination ne semble pas encore abouti. En toute hypothèse, dans la mesure où la date d’entrée en vigueur du CoDT projetée au 1^er janvier 2015 sera postérieure à celle de l’ensemble des réglementations actuellement en cours de discussion, c’est dans ce Code que les adaptations nécessaires devront être prévues.

Le lecteur trouvera, pour le surplus et en annexe, un document qui, sous une analyse "article par article", liste l'ensemble des questionnements et propositions de l’Union des Villes et Communes de Wallonie. Le lecteur y trouvera également, pour les points essentiels, des propositions d'amendements.