Constructibilité en zone inondable, une circulaire balise les nouveaux principes
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Mis en ligne le 13 Janvier 2022

Ce 23 décembre 2021, le Ministre de l’Aménagement du territoire, Willy Borsus, a adopté une circulaire visant à fournir aux acteurs de la construction et de l’aménagement du territoire des balises d’aide à la conception et des critères d’aide à l’évaluation des projets de planification, d’aménagement et de construction dans les territoires soumis aux risques d’aléas d’inondation et/ou situés dans un axe de ruissellement concentré. Une partie de la circulaire entre en vigueur au 1er avril 2022, l’autre, dès à présent. Au vu des implications administratives et formelles, des formations sont prévues.

Cette circulaire se comprend comme une des réponses nécessaires aux dramatiques évènements qu’a connu la Wallonie en juillet 2021. Elle constitue une des mesures de gestion des inondations qui découlent du Plan de Gestion des Risques d’Inondations (PGRI). Elle vise à (mieux) prendre en compte les risques d’inondations dans le cadre de l’élaboration ou la révision des outils d’aménagement du territoire et d’urbanisme (plans de secteurs, SDC, SOL, etc.) ainsi que dans le cadre de l’analyse des demandes de permis. Elle détaille les éléments techniques à fournir aux instances d’avis et autorités compétentes pour évaluer l’adéquation des projets urbanistiques aux risques d’inondations afin de limiter les dommages aux personnes, aux biens et à l’environnement.

Ces mesures techniques sont d’autant plus importantes qu’entre 3.000 et 4.000 demandes de permis sont concernées par des problèmes d’exposition au risque d’inondations par débordement des cours d’eau et par ruissellement concentré ; certaines communes étant (beaucoup) plus concernées que d’autres par ces questions. Actuellement, il n’existe pas de balises générales pour les projets localisés dans ces zones. Cette circulaire tente d’y remédier.

 

  L’avis de l’UVCW

Notre Conseil d’administration a eu l’occasion de remettre un avis très critique sur le projet de circulaire avant son adoption. Les propositions émises ne constituaient pas la réponse ambitionnée par les pouvoirs locaux, porteuses de renouveau et de redéploiement pour les zones fortement sinistrées. Dans une démarche constructive que nous pouvons saluer, le texte a été revu substantiellement pour tenter de répondre aux principales remarques et propositions de notre association. Notons notamment :

  • l’atténuation conséquente du caractère « règlementaire » de la circulaire ;
  • une approche plus large des risques liés aux inondations en intégrant la question des axes de ruissellement concentré ;
  • un champ d’application pour complet, visant notamment les reconstructions, les modifications de reliefs du sol et les (dé)boisements ;
  • un appui complémentaire pour les communes dans la gestion des dossiers par la cellule Aménagement-Environnement du TLPE
  • une certaine atténuation des restrictions envisagées en zone d’aléa élevé (zone rouge) même si, logiquement, l’urbanisation doit toujours y être évitée ;

Ces évolutions n’enlèvent pas la nécessité de continuer la réflexion et les actions engagées par la Wallonie pour une réponse plus globale, intégrant l’ensemble des aspects liés à la gestion du territoire, dans un cadre partagé, respectueux des volontés locales et porteur d’espoir et de développement pour les villes et communes sinistrées.

Nous serons par ailleurs attentifs à ce que les instances d’avis amenées à conseiller les autorités compétentes dans le cadre des procédures urbanistiques exercent effectivement et concrètement leur rôle en mettant à profit leurs compétences pour appuyer et aider aux mieux les villes et communes dans leurs décisions.

 

Dans son contenu, la circulaire est dense et mérite une lecture attentive par les différents intervenants (tant privés que publics). Nous pouvons résumer ici la structure et quelques points-clés.

A côté de quelques rappels contextuels et de notions indispensables sur le sujet (avec la rédaction d’un lexique (p.25)), la circulaire entend essentiellement, au travers de trois parties distinctes, définir la manière dont on peut appréhender, au niveau communal, les risques d’inondations : par la planification (au travers des outils d’aménagement du territoire et d’urbanisme), par les projets (au travers des permis) et par les constructions existantes (au travers notamment de propositions d’actions et de travaux concrets).

 

  Régime transitoire et formations

Afin de permettre aux destinataires de ces nouvelles lignes de conduite (autorités, instances d’avis, architectes, etc.) de se les approprier, le Ministre recommande de n’appliquer le point 7.2.1. relatif aux compléments de la demande de permis pour les projets soumis à un risque d’inondations (pp. 15 à 18) qu’à partir du 1er avril 2022. Le reste, notamment les informations complémentaires sollicitées pour « les projets situés sur un bien ayant été inondé », est d’application immédiate (v. fiche récapitulative).

D’ici à son entrée en vigueur complète, le Ministre de l’Aménagement du territoire a annoncé la mise en place de formations à destination des communes et architectes. AU vu de l’importance et de la complexité de la matière, de telles formations sont effectivement indispensables et souhaitées par notre association. Nous vous ferons part des informations sur ce point lorsqu’elles nous parviendront dans les prochains jours.

 

1ère partie – La prise en compte du risque d’inondations dans le cadre de l’élaboration ou la révision des plans, schémas et guides (pp. 7 à 12)

Cette partie rappelle le potentiel des outils existants pour faire face à ces risques et énumère les points d’attention lors de leur révision et leur adoption.

Pour exemple, au niveau des schémas de développement communaux (SDC), il conviendra de porter attention à :

  • la possibilité de placer en zone non aedificandi des périmètres particulièrement sensibles aux inondations comme certaines zones situées en aléa d’inondation élevé ;
  • délimiter les zones où des bassins de rétention ou des zones d’immersion temporaire pourraient être aménagés ;
  • prévoir les tronçons de cours d’eau encore sous pertuis à remettre, si possible, à ciel ouvert ;
  • mener une réflexion sur la constitution des trames bleues et des trames vertes en milieu urbanisé.

Seules les opérations d’adoption et de révision sont concernées. Il n’y a pas d’effets directs à souligner sur les outils existants.

2ème partie – La prise en compte du risque d’inondations dans le cadre de l’analyse des demandes de permis (pp. 12 à 21)

Il s’agit du cœur de la circulaire. Une réelle méthodologie d’analyse des risques est proposée. L’objectif fondamental est « d’éviter autant que possible d’empiéter dans les périmètres soumis à un risque d’inondation avéré ».

Pour y arriver, la circulaire propose de compléter, d’une part, les documents à joindre dans le cadre des dossiers de demande de permis soumis à risques d’inondations et précise, d’autre part, les critères d’appréciation de ces dossiers par les administrations et les autorités compétentes. Elle rappelle, en préambule, l’importance de consulter certaines instances d’avis en cours d’instruction d’une demande de permis (conformément à l’article D.IV.35).

Tous les actes et travaux soumis à permis d’urbanisme ou certificat d’urbanisme n°2 sont concernés, sauf ceux (moins impactant) mentionnés au D.IV.4., 2°, 8°, 11° à 14° du CoDT. Sont notamment concernés « les constructions ou reconstructions de bâtiments, leur extension, les installations, les dépôts, les modifications sensibles du relief du sol, les déboisements, etc ».

Au niveau de la composition des dossiers, la circulaire propose un certain nombre d’informations complémentaires à rajouter à la composition de base des dossiers qui, face à l’exposition au risque d’inondations, s’avéreront nécessaires à la compréhension du dossier.

Cinq hypothèses sont prévues. Plus les risques sont élevés, plus les documents requis sont nombreux et précis. A chacun de ces risques, un objectif est associé qui devra, nous le supposons, trouver réponse dans la décision relative au permis. Notons d’emblée la complexité de la rédaction des documents demandés et la complexité de leur analyse. La circulaire en est consciente. Elle précise dans ce cadre que la nouvelle composition des dossiers « impliquera généralement le recours à des professionnels spécialisés en hydrologie et en aménagement du territoire ». L’appui des instances d’avis et de leurs techniciens est également souligné comme indispensable.

Sous réserve de certaines atténuations ou dérogations explicitées dans la circulaire, des informations complémentaires seront requises pour les projets situés :

  • Sur un bien « ayant été inondé » : l’objectif est « d’évaluer les conséquences concrètes qu’une inondation par débordement de cours d’eau ou par ruissellement concentré a pu avoir sur le bien ». Plusieurs documents complémentaires sont envisagés comme une note relative au type d’inondations et ses dégâts ainsi que des vues en plan de l’emplacement et de la nature des installations/équipements techniques (chaudière, ventilation, coffrets électriques, citerne, ascenseur(s), …) ; Pour cette hypothèse, nous avons réalisé une fiche récapitulative que vous trouverez attachée en PDF à cette actualité.
  • Dans un périmètre d’aléa inondation faible : l’objectif « est de ne pas aggraver la situation existante ». Il pourra, pour exemple, être demandé « des vues cotées en profil du projet jusqu’au cours d’eau (crêtes des deux berges comprises) permettant d’apprécier le relief naturel du terrain et le relief projeté » ou « une note comprenant le calcul des superficies remaniées (imperméables partiellement ou totalement) et la feuille de calcul des éventuels bassins de rétention, établie par le GTI, dûment complétée et appliquée sur la vue en plan » ;
  • Dans un périmètre d’aléa inondation moyen : l’objectif « est de ne pas aggraver la situation existante et de limiter la vulnérabilité aux inondations ». Le dossier sera similaire au précédent, auquel on pourra ajouter, notamment, « une note technique précisant l’impact hydraulique du projet ; caractérisant la mesure de l’obstacle potentiel sur l’écoulement des eaux et l’estimation des hauteurs d’eau au droit du projet ; et démontrant que le projet est conçu de manière à ce que sa vulnérabilité soit réduite par rapport aux risques d’inondations » ;
  • Dans un périmètre d’aléa inondation élevé « l’objectif est a priori d’éviter l’urbanisation : la preuve de la faisabilité de la construction est à charge du requérant ». Le dossier contient les éléments précédemment cités auxquels est ajouté notamment « une note reprenant : la section d’écoulement déduite du périmètre d’aléa concerné ; l’influence du projet sur les écoulements de crues en fonction des périodes de retour et les éventuelles mesures projetées pour les pallier ;  le résumé historique des crues ayant provoqué des inondations par débordement de cours d’eau à proximité immédiate du projet et recueillies auprès de la commune concernée ; les vulnérabilités du projet et les mesures projetées pour les corriger ». Ce dossier complémentaire est une véritable étude hydraulique ;
  • Dans un axe de ruissellement concentré : l’objectif est de « ne pas faire obstacle à l’écoulement naturel, de ne pas aggraver la servitude d’écoulement des fonds inférieurs et de limiter la vulnérabilité aux inondations ». Outre des vues complémentaires, il pourra être demandé « une note comprenant : un bref descriptif des aménagements envisagés pour gérer l’écoulement ; un calcul hydrologique permettant d’estimer les volumes d’eau à maîtriser en provenance des surfaces nouvellement imperméabilisées par le projet (totalement et partiellement) ; les solutions techniques apportées pour gérer ces volumes sans préjudice pour les fonds inférieurs (citernes ou autres dispositifs de temporisation) ».

Ces hypothèses, et documents, peuvent se cumuler. Rappelons que seule la première hypothèse est d’application immédiate, le reste est recommandé à partir du 1er avril 2022.

De manière générale, il est également rappelé aux porteurs de projet d’étayer au mieux les demandes de permis sur un certain nombre de points (techniques constructives spécifiques et matériaux utilisés ; surface imperméabilisée avant et après la réalisation du projet ; dispositif de protection prévus à demeure dans/sur le bâtiment ou sur la parcelle ; dispositif de temporisation des eaux pluviales ; … ). 

Au niveau de l’instruction des demandes de permis, une analyse spécifique est demandée. Aidée par les instances d’avis, l’autorité compétente devra porter son attention sur dix points d’analyse:

  • Identifier la pertinence de la localisation du projet.
  • Caractériser les risques d’inondations.
  • Analyser l’impact du projet vis-à-vis de ces risques.
  • Evaluer la vulnérabilité du projet vis-à-vis de ces risques.
  • Assurer la sécurité des personnes.
  • Vérifier l’absence de tout remblai significatif.
  • Privilégier les constructions hydrauliquement transparentes.
  • Lutter contre l’imperméabilisation.
  • Dans les cas où l’infiltration des eaux pluviales n’est pas possible, envisager, en accord avec le gestionnaire des cours d’eau, la temporisation des eaux pluviales, de ruissellement.
  • Une attention sera apportée à l’éventuelle conjonction de risques et à leurs interactions.

Pour chacun de ces points, quelques précisions d’interprétation sont données par la circulaire. 

Il est par ailleurs demandé une attention toute particulière pour les projets d’établissements sensibles comme ceux indispensables au fonctionnement des services publics (réseau d’eau potable, centrale électrique, postes de police, casernes de pompiers, etc.) et ceux représentants une vulnérabilité particulière pour le public (hôpitaux, maisons de repos, crèches, écoles, installations SEVESO, etc.). Il est d’ailleurs précisé que « compte tenu des risques importants vis-à-vis de ces types d’établissements, les projets de construction seront, en principe, implantés en dehors des périmètres d’aléa d’inondation ».

3ème partie – Réduire la vulnérabilité des constructions existantes en zone inondable

Dans cette troisième partie, la circulaire aborde quelques mesures pour l’adaptation du bâti existant en zone inondable afin qu’il puisse résister plus durablement aux effets des inondations tout en réduisant ainsi les dommages.

Ces mesures visent trois objectifs :

  • Assurer la sécurité des personnes (garantir l’évacuation des personnes, aménager des zones refuges, assurer une résistance à la pression exercée par la montée des eaux, etc.).
  • Empêcher les entrées d’eau dans le bâtiment (protéger/résister/céder).
  • Permettre un retour à la normale après une inondation (placer l’installation électrique à une hauteur suffisante, placer le mobilier sur calles, favoriser la ventilation naturelle, etc.).

Cette partie concerne moins les autorités compétentes que les propriétaires et occupants de ces constructions.

L'auteur

Thibault Ceder

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Articles de l'auteur

Date de mise en ligne
13 Janvier 2022

Type de contenu

Matière(s)

Aménagement du territoire Environnement
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