Clauses sociales dans les marchés de travaux: l’avis de l’UVCW quant à l’implémentation aux pouvoirs locaux

A la demande de Paul Furlan, Ministre des Pouvoirs locaux, de la Ville, du Logement et de l’Energie, l’Union des Villes et Communes de Wallonie vient de rendre un avis sur l’implémentation aux pouvoirs locaux de la dynamique des clauses sociales dans les marchés de travaux.

L’UVCW se réjouit ainsi de la dynamique animant le dispositif des clauses sociales en Wallonie, qui entend favoriser les marchés publics durables notamment par l’insertion de clauses environnementales, sociales et éthiques.

Toutefois, l’imposition de clauses sociales obère l’autonomie communale des pouvoirs locaux, mieux à même d’apprécier, en fonction de leurs propres contingences, leurs nécessités et priorités, outre qu’elle pèse sur les finances locales. Elle conduit aussi à alourdir les tâches administratives qui leur incombent.

L’UVCW n’est donc pas favorable à l’obligation d’insérer des clauses sociales dans les marchés publics des pouvoirs locaux. L’octroi d’un incitant financier complémentaire constitue une voie conduisant à la promotion des clauses sociales.

Par ailleurs, la sensibilisation des pouvoirs locaux aux clauses sociales ne paraît pouvoir être effectivement accomplie que dans la mesure d’une campagne de communication structurée et d’envergure et dans celle de formations gratuites.

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A l’heure actuelle, la dynamique des clauses sociales en Région wallonne s’envisage sous l’angle de trois possibilités de clauses (clause de formation, clause de réservation à l’économie sociale ou clause flexible) et dans le cadre des marchés de travaux de bâtiments.

La note au Gouvernement wallon adoptée le 28 avril 2016 évoque diverses possibilités d’extension des clauses sociales, soit via l’intensification de l’utilisation des clauses sociales, soit via l’élargissement des clauses sociales à d’autres secteurs.

Amplification des clauses sociales dans les marchés publics de travaux de bâtiments

Aux fins de cadrer et promouvoir les clauses sociales, le réseau des facilitateurs des clauses sociales a été mis en place en mai 2013. Il est composé de représentants du Service public de Wallonie, de la Société wallonne du Logement, de l’Union wallonne des Architectes, de la Confédération Construction, de la Solidarité des Alternatives wallonnes et bruxelloises ainsi que de l’Union des Villes et Communes de Wallonie.

Le travail effectué par ce réseau est important puisqu’il a permis d’élaborer de nombreux outils pédagogiques, sûrs juridiquement et accessibles.

Par la circulaire du 28 novembre 2013, les Ministres Jean-Marc Nollet et Jean-Claude Marcourt ont imposé le recours à la clause sociale jugée la plus pertinente par le pouvoir adjudicateur dans les marchés publics de travaux de construction ou de rénovation de bâtiments dépassant le seuil de 1,5 million d’euros et passés par le SPW et les organismes publics régionaux.

La SWL a imposé aux sociétés de logement par voie de circulaire interne l’utilisation de clauses sociales pour ces mêmes marchés dépassant ce même seuil, dans le cadre du programme PIVERT II et des Quartiers en transition.

Ce seuil est désormais rabaissé à 1 million d’euros. Force toutefois de constater que le recours aux clauses sociales telles qu’envisagées par le Réseau des facilitateurs des clauses sociales reste limité, hormis les sociétés de logement. Se pose donc la question de l’opportunité d’amplifier les clauses sociales dans les marchés publics de travaux de bâtiments.

La note au Gouvernement wallon du 28 avril 2016 propose trois voies d’amplification possible : la manière contraignante, celle semi-contraignante et enfin celle non contraignante.

-       Amplification des clauses sociales de manière contraignante

L’UVCW n’est pas favorable à l’imposition des clauses sociales dans les marchés publics de travaux des pouvoirs locaux. Une telle imposition revient à priver les pouvoirs locaux de leur autonomie décisionnelle à l’égard des orientations possibles face aux défis sociétaux, sociaux ou environnementaux actuels. Concrètement, il paraît indispensable qu’une commune puisse choisir quand, comment et à quelles conditions, elle souhaite faire face à ces défis en fonction de ses possibilités.

Sur le chemin de la transition vers une société plus durable, les pouvoirs locaux ont un rôle important à jouer. Choisir pour eux qu’il est préférable de privilégier tels types de clauses sociales en lieu et place d’autres choses ne paraît pas opportun, chaque pouvoir local étant le mieux placé pour apprécier les priorités locales. Ainsi par exemple, un pouvoir local pourrait légitimement estimer qu’il place la priorité à la lutte contre le dumping social parce qu’il a été confronté à des difficultés antérieures ou qu’il y a été sensibilisé.

D’autre part, il échet de constater que malgré l’accessibilité du dispositif de clauses sociales mis en place, le surplus de travail administratif lié à l’élaboration des documents de marché et au contrôle de l’exécution de la clause social doit être appréhendé par les acteurs locaux, ce qui nécessite du temps et des (in)formations. Or, à l’heure actuelle, le dispositif n’a pas (encore) mis l’accent sur l’information à répandre massivement au sein des administrations locales et sur la formation des agents amenés à utiliser les outils concernés.

L’UVCW insiste pour que ne soit pas perdue de vue la nécessité de former et d’informer aux fins de concourir au succès d’un dispositif tel que celui des clauses sociales. Le cas échéant, l’UVCW s’est dite à la disposition du Ministre pour envisager toutes les modalités possibles en vue de la mise en place d’un dispositif de formations.

L’imposition de clauses sociales, perçue par les utilisateurs et les décideurs locaux comme une contrainte administrative supplémentaire aux exigences déjà importantes de la réglementation des marchés publics, n’est pas la voie la plus appropriée pour garantir la réussite dans la mise en œuvre effective des clauses sociales.

De plus, du côté des entreprises, les contraintes liées à l’imposition de clauses sociales seront ressenties comme le signe d’une complexification administrative non désirée à laquelle les plus grandes entreprises pourront plus facilement s’adapter. Or, les pouvoirs locaux sont trop régulièrement confrontés à la raréfaction des offres déposées. A nouveau, les pouvoirs locaux sont les mieux à mêmes d’apprécier l’opportunité et les modalités d’introduction de telles clauses sociales dans chacun des marchés concernés.

Enfin, l’introduction de clauses sociales n’est pas sans susciter un surcoût direct, certes limité, mais réel pour les pouvoirs adjudicateurs. Ce coût direct ne tient toutefois pas compte des coûts indirects liés notamment à la formation des agents et au contrôle de l’exécution des clauses. L’UVCW souligne que ses membres sont financièrement sollicités de toutes parts et qu’il leur revient d’assurer en priorité leurs missions primaires de manière pérenne.

Dans l’hypothèse où il serait envisagé de rendre obligatoire le recours des clauses sociales dans les marchés de travaux de bâtiments subsidiés, l’UVCW exige une compensation financière via une enveloppe budgétaire complémentaire spécialement dédiée et non un financement de cette compensation via l’enveloppe budgétaire « classique ».

Dans cette même hypothèse, l’UVCW s’interroge sur la disponibilité des publics à insérer professionnellement ou à former ainsi que celle des entreprises d’économie sociale (visés par le dispositif des clauses sociales) si tous les pouvoirs locaux venaient à insérer des clauses sociales.

Elle s’interroge aussi sur la capacité de ces mêmes gens à répondre en suffisance à la demande. A cet égard, en cas de clauses sociales contraignantes, il paraît impératif que soient prévus différents seuils d’application et exceptions pour pallier ce manque prévisible de réponse des secteurs concernés.

-       Amplification des clauses sociales de manière semi-contraignante

L’UVCW n’est pas favorable à l’obligation de motiver la non-introduction de clauses sociales dans certaines catégories de marché public. En effet, une telle obligation n’apparaît pas suffisamment efficace, tout en alourdissant la charge administrative, tandis que les motivations de non-introduction d’une clause sociale seront appréciées de manière souveraine par les différentes autorités subsidiantes, ce qui pourrait conduire à une disharmonie des pratiques en matière de clauses sociales.

-       Amplification des clauses sociales de manière non contraignante

Les différentes mesures envisagées aux fins d’amplifier les clauses sociales de manière non contraignante paraissent intéressantes. D’une part, la note au Gouvernement wallon du 28 avril 2016 précise qu’aucun plan de communication structuré et ambitieux n’a été organisé, ce qui paraît expliquer le peu d’intérêt pour les clauses sociales, qu’il s’agisse de la part des pouvoirs régionaux ou de celle des locaux. L’organisation de formation à propos des clauses sociales (exclusivement ou conjointement avec les outils de lutte contre le dumping social) est une excellente idée.

L’UVCW a attiré l’attention du Ministre sur la nécessité de planifier de telles formations de manière gratuite pour les pouvoirs locaux, ce qui n’est actuellement pas le cas des formations sur le Cahier de charges-type Bâtiments durables 2022, au risque de n’attirer que trop peu de personnes. Le cas échéant, l’UVCW s’est dite à la disposition du Ministre pour envisager toutes les modalités possibles en vue de la mise en place d’un dispositif de formations.

D’autre part, l’UVCW soutient la proposition consistant à offrir un incitant financier en cas d’insertion volontaire de clause sociale dans un marché. Cette solution a le mérite d’être neutre budgétairement et de préserver l’autonomie des pouvoirs locaux en matière de clauses environnementales, sociales et éthiques. Les charges administratives supplémentaires liées à l’insertion d’une clause sociale sont compensées par l’octroi d’un subside complémentaire. Un signal fort de la part de la Wallonie en faveur d’une politique de formation et d’insertion socioprofessionnelle semble en outre être ainsi émis.

Elargissement des clauses sociales à d’autres secteurs

La note au Gouvernement wallon de ce 28 avril 2016 propose trois secteurs potentiels d’élargissement des clauses sociales: les travaux routiers, les travaux de dépollution des sols et les travaux d’équipement de zones d’activités économiques.

L’UVCW se réjouit qu’il soit envisagé d’étendre les outils du dispositif de clauses sociales à d’autres domaines d’activités et n’émet pas d’opposition sur cette extension uniquement dans la mesure où cette extension s’effectue de manière non contraignante, et ce, pour les raisons évoquées ci-dessus.