Loi réglementant la recherche privée : quelles implications pour les employeurs publics locaux ?

La loi du 18 mai 2024 réglementant la recherche privée est entrée en vigueur le 16 décembre 2024. Elle remplace la loi du 19 juillet 1991 organisant la profession de détective privé, devenue obsolète à plusieurs égards.

Le législateur a assorti son entrée en vigueur d'une période transitoire de deux ans en ce qui concerne l'obligation d'adopter un règlement relatif à la recherche privée : les employeurs disposent ainsi d'un délai allant jusqu'au 16 décembre 2026 pour s'y conformer (art. 65 et 180 de la loi).

Cette échéance mérite une attention particulière de la part des communes, CPAS, intercommunales et autres pouvoirs locaux : elle s'applique également, dans une mesure qu'il convient de préciser, aux services du personnel des administrations publiques locales lorsque ceux-ci sont amenés à mener eux-mêmes une enquête interne, notamment dans la perspective de l'ouverture d'une procédure disciplinaire ou d'un licenciement.

1.     Un champ d'application qui s’étend aux pouvoirs locaux

La loi définit les activités de recherche privée  comme les activités exercées par une personne physique (le mandataire), sur mission d'un mandant, qui consistent à collecter des renseignements relatifs à des personnes physiques ou morales ou aux circonstances de faits qu'elles ont commis, dans le but de fournir ces informations au mandant afin de préserver ses intérêts dans le cadre d'un conflit actuel ou potentiel, ou encore de rechercher des personnes disparues ou des biens perdus ou volés (art. 3).

Le mandataire peut être une entreprise de recherche privée qui offre ses services à des tiers, ou un service interne de recherche privée organisé au sein d'une organisation pour ses besoins propres (art. 2, 8° et 17°). Le service interne vise tout service qui exerce des activités de recherche de manière structurelle.

La loi ne comporte aucune distinction entre secteur privé et secteur public : les mandants comme les mandataires du secteur public entrent donc pleinement dans son champ d'application. Autrement dit, lorsqu'une commune ou tout autre pouvoir local charge son propre service du personnel de mener, par exemple, une enquête préalable à l'ouverture éventuelle d'une procédure disciplinaire ou de licenciement, cette activité est soumise aux règles de la loi, au même titre que si elle était menée par une société de détectives privés.

2.     Les services du personnel : des « enquêteurs » au sens de la loi, mais dispensés de certaines formalités

En principe, tout enquêteur privé doit disposer d'une autorisation délivrée par le SPF Intérieur et d'une carte d'identification, et doit s'insérer dans un service ou une entreprise elle-même autorisée (art. 7, 8 et 43).

Ces formalités, pensées pour les détectives professionnels et les cellules d'enquête structurelles, semblent manifestement disproportionnées pour un directeur général ou un responsable des ressources humaines qui, occasionnellement, doit faire la lumière sur un fait commis par un agent.

Le législateur a prévu une exception ciblée : les membres d'un service du personnel qui exercent des activités de recherche privée pour les besoins propres de leur employeur, dans le cadre d'une enquête d'incidents à charge d'un employé (et non de manière structurelle), sont dispensés de l'obligation de disposer d'une autorisation et d'une carte d'identification (art. 43, al. 4 et 5). Il n'est donc pas nécessaire, pour ces agents, de solliciter une autorisation auprès du SPF Intérieur.

Cette dispense est toutefois limitée aux seules formalités d'autorisation et de carte d'identification. Pour le surplus, les membres du service du personnel qui mènent une enquête d'incidents demeurent soumis à l'ensemble des autres obligations prévues par la loi : tenue d'un registre des missions, respect des règles propres à chaque méthode d'enquête ou encore obligations de transparence et de consentement, de confidentialité.

Les contours exacts de cette catégorie résiduelle de « services du personnel » restent, il est vrai, débattus en doctrine – certains auteurs considèrent que seuls les services structurellement organisés pour l'enquête (les « services internes ») seraient soumis aux obligations de la loi, d'autres estiment que tout service qui mène une enquête, même occasionnelle, tombe dans son champ d’application. Dans l'attente d'une clarification jurisprudentielle, il est recommandé, par prudence, aux pouvoirs locaux de respecter l'ensemble des obligations de la loi dès qu'une enquête d’incidents est menée par leurs services sur un agent[1].

3.     La notion d' « enquête d'incidents »

La loi elle-même ne définit pas la notion d'enquête d'incidents. Les travaux préparatoires donnent cependant des indications utiles : il peut par exemple s'agir d'une enquête menée après un constat ou une suspicion d'infraction. Une telle enquête peut notamment consister en l'analyse d'images de caméras, la demande et l'examen de données de contrôle d'accès, la lecture de badges ou de serrures électroniques, ou encore l'interrogation de collègues[2].

Pour un pouvoir local, cela recouvre, par exemple, des situations de vol, d'absentéisme suspect, de comportement inapproprié envers des collègues ou des usagers, de manquement grave aux devoirs de fonction ou, de manière générale, toute faute commise par un agent dans l'exercice de ses fonctions. L’ « enquête d’incidents », au sens de la loi, commencera dès que l’autorité locale (via le DG ou un responsable RH notamment) posera un acte pour se renseigner sur cet incident (interview de l’agent, de ses collègues…). Cela signifie que l’enquête d’incidents peut tout à fait se dérouler en amont de l’enquête disciplinaire pour licenciement en tant que telle.

4.     Les obligations essentielles applicables à l'enquête

Quatre catégories d'obligations méritent une attention particulière de la part des services RH des pouvoirs locaux. Nous en reprenons ci-dessous les grandes lignes, ces obligations faisant déjà l’objet de nombreuses analyses totalement transposables aux pouvoirs locaux[3].

a.      Les domaines et actes d'enquête interdits (art. 57 à 62 et 80 à 97)

Il est interdit de recueillir des informations relatives à une personne concernant :

• les idées politiques, les convictions religieuses ou philosophiques, l'implication ou l'affiliation à des organisations syndicales ou mutuelles et l'expression de ces idées, convictions ou implication ;
• des données génétiques ou biométriques en vue de l'identification unique d'une personne ;
• le comportement sexuel d'une personne ou son orientation sexuelle ;
• des données sur la santé ;
• des soupçons non rendus publics à la suite d'une information ou d'une instruction judiciaire, des poursuites ou des condamnations ;
• l'origine raciale ou ethnique ;
• des litiges soumis aux cours et tribunaux et juridictions administratives et qui n'ont pas encore faire l'objet d'une décision prononcée en public ;
• des sources d'information journalistiques ;
• les informations, documents, données, équipements, matières ou substances classifiés, ou les locaux, bâtiments ou sites qui les contiennent.

Par ailleurs, l'enquêteur ne dispose pas de pouvoirs plus étendus que ceux de tout citoyen. Il ne peut poser aucun acte réservé aux services de police ou aux autorités judiciaires (art. 81, prescrit à peine de nullité), ni recourir à des techniques de provocation ou de ruse - il ne peut, par exemple, se faire passer pour une personne exerçant une autre qualité (art. 86). Il ne peut davantage consulter des données personnelles contenues dans des fichiers non accessibles au public sans l'autorisation de la personne concernée et du responsable du traitement, sauf exceptions limitées (art. 93). La tenue d’interview est, quant à elle, autorisée sous certaines conditions (voy. ci-dessous).

b.      Transparence et consentement (art. 56)

De nombreux actes d'enquête ne peuvent être accomplis qu'avec le consentement préalable de l'agent visé, lequel doit être libre, spécifique, éclairé et donné par écrit. L'agent doit être informé des actes posés, de l'objectif de l'enquête et de la qualité de la personne à laquelle il donne son consentement. C'est le cas, en particulier, de l'interview.

c.      Le registre de mission (art. 66)

Dès le début de toute enquête, l'enquêteur employé par le mandant doit tenir à jour un registre des missions mentionnant le nom du mandant, une description précise de la mission ainsi que les dates de début et de fin de celle-ci (art. 66, § 2). Ce registre doit être conservé pendant cinq ans (art. 66, § 2, al. 3).

d.      Confidentialité et traitement des données à caractère personnel : application des principes du RGPD à l’enquête privée (art. 72 et 54)

Les informations recueillies dans le cadre d'une enquête sont confidentielles et ne peuvent être utilisées que pour l'exécution de la mission concernée (art. 72). La loi désigne les responsables du traitement en son article 55. Le traitement des données à caractère personnel doit par ailleurs respecter les principes du RGPD tels que précisés par la loi : légalité, finalité, proportionnalité et transparence (art. 54, 63 et suivants).

Ces quatre obligations font déjà l'objet d'une abondante littérature, tant elles concernent indifféremment tous les employeurs, publics comme privés. Nous n'y revenons donc que dans les grandes lignes ci-dessus.

5.     Concrètement, qu'est-ce que cela change pour les pouvoirs locaux ?

Les employeurs publics locaux sont déjà tenus, dans le cadre d'une procédure disciplinaire ou de licenciement, au respect de garanties bien connues : les droits de la défense ou le principe d’audition préalable - et toutes les garanties qui en découlent - et l'obligation de motivation formelle de la décision. La loi sur la recherche privée vient se superposer à ce cadre existant, sans le remplacer. Concrètement, elle y ajoute, pour l'essentiel, deux nouvelles exigences : l'obtention préalable du consentement écrit de l'agent visé pour certains actes d'enquête, et la tenue d'un registre des missions et d’un dossier d’enquête. Ce consentement doit être conforme au RGPD - libre, spécifique et éclairé - et l'agent doit être informé de la finalité poursuivie par l'enquête avant que celle-ci ne débute.

a.      Un exemple concret : le dysfonctionnement d'un agent

Prenons l'exemple, fréquent en pratique, d'une commune confrontée à un agent dont le comportement pose question - absences répétées non justifiées, suspicion de vol de matériel, ou manquement grave dans l'exercice de ses fonctions. Le directeur général, ou le service RH, décide de mener une enquête afin d'en cerner les tenants et les aboutissants, avant d'éventuellement saisir l’autorité compétente pour l'ouverture d'une procédure de licenciement/d’une procédure disciplinaire, ou de convoquer directement l'agent en vue de son audition.

Dès le lancement de cette enquête, le service RH doit ouvrir et tenir à jour un registre des missions (voy. le point 4.3 ci-dessus).

Si l'enquête suppose d'entendre l'agent concerné ou des collègues à son sujet, cette audition constitue une « interview » au sens de la loi sur la recherche privée, définie comme l'entretien entre l'enquêteur privé et une autre personne, concernant le comportement de la personne interviewée ou d'un tiers, ou concernant des faits, en vue d'utiliser l'information ainsi obtenue dans le cadre de la mission de recherche privée (art. 2, al. 1er, 10°).

Une telle interview ne peut avoir lieu qu'avec le consentement libre et écrit de la personne interrogée (voy. point 6 ci-dessous). L'enquêteur doit s'abstenir de toute question, suggestion ou menace qui donnerait à cette personne l'impression de ne pas pouvoir répondre librement ; la confrontation avec un élément de preuve reste, en revanche, autorisée. Avant l'interview, la personne doit être informée de la raison de celle-ci, de l’objectif dans lequel ses déclarations peuvent être utilisées, de son droit de ne pas répondre, de son droit de relire et de corriger le compte rendu, du droit d'en recevoir copie et de ne pas le signer, et de la faculté de se faire assister par la personne de son choix et de mettre fin à l'entretien à tout moment (art. 83). Un rapport écrit de l'interview doit ensuite être établi, comportant notamment l'identité des personnes présentes, les date et heure de début et de fin, ainsi que la signature de l'enquêteur et de la personne interrogée (art. 85).

Pour les agents publics locaux, ces exigences viennent donc s'ajouter - et non se substituer, même si certaines d’entre elles sont identiques et ne poseront donc pas de problème en pratique - aux garanties propres aux procédures du secteur public (et aux principes de droit administratif qui s’y appliquent), telles que la communication préalable des griefs et de la mesure envisagée ou l'accès au dossier avant l'audition.

b.      Les autres actes d'enquête envisageables et leurs conditions propres

Selon la nature des faits, l'enquêteur interne pourra recourir à d'autres méthodes prévues et encadrées par la loi :

• consultation d'images de caméras et de données de contrôle d'accès : ces actes relèvent de la notion d'enquête d'incidents. Ils doivent, en toute hypothèse, respecter le règlement caméras de l'administration ainsi que le RGPD, et impliquent également l'information et le consentement de l'agent concerné pour l'utilisation des images dans le cadre spécifique d’une enquête d’incidents.
• observation : elle consiste à observer ou suivre une personne sans qu'elle en ait connaissance (art. 2, al. 1er, 11°). Elle est strictement interdite au domicile de l'agent et dans tout lieu où celui-ci peut légitimement s'attendre à ce que sa vie privée soit protégée - vestiaires, sanitaires, locaux syndicaux, etc. (art. 87, prescrit à peine de nullité). Sa durée est en outre limitée à quatre jours, consécutifs ou non, répartis sur un mois (art. 90).
• consultation de fichiers automatisés non accessibles au public (par exemple, certaines données détenues par un opérateur de télécommunications échange d’e-mails, utilisation d’internet) : elle requiert en principe le consentement de l'agent et l'accord du responsable du traitement concerné, sauf l’exception prévue par la loi (art. 93, al. 2).

Chacun de ces actes doit faire l'objet d'un rapport détaillé et être consigné dans le dossier d'enquête (art. 70, 89 et 98).

c.      L'enquête menée en amont de l'ouverture formelle d'une procédure

Un point mérite une attention toute particulière de la part des pouvoirs locaux : les obligations décrites ci-dessus s'appliquent également lorsque les actes d'enquête sont accomplis en amont de toute ouverture formelle d'une procédure disciplinaire ou de licenciement, dans le cadre d'une simple enquête préalable destinée à établir s'il existe matière à poursuivre. Ainsi, l’agent devra déjà être informé à ce stade si, par exemple, l’employeur souhaite visionner les images de caméras sur lesquelles il apparaît, pour interroger des témoins à son sujet, pour contacter le parquet afin de se renseigner sur une éventuelle procédure pénale en cours, alors même qu'aucune procédure n'est encore ouverte à son égard.

Il en résulte, en pratique, une charge non négligeable pour l'administration : celle-ci devra être en mesure d'informer l'agent de la finalité poursuivie par l'enquête (l'éventuelle ouverture d'une procédure) dès les premiers actes de recherche, ce qui peut sembler prématuré à un stade où les faits ne sont encore qu'à l'état de suspicion.

6.     L'adoption d'un règlement pour le 16 décembre 2026 au plus tard

Tout mandant est tenu, à peine de nullité, d'établir un règlement précisant l’autorisation de réaliser la recherche et les modalités selon lesquelles des enquêtes privées peuvent être menées, quand la personne visée est un collaborateur (art. 65). Ce règlement fait office d'information préalable des agents quant à la possibilité que des enquêtes privées soient menées sur le lieu de travail et quant à leurs modalités concrètes.

Nous recommandons aux pouvoirs locaux de remplir cette obligation en adoptant une annexe au règlement de travail, communiquée aux agents contre accusé de réception à l'occasion d'une séance d'information.

Cette annexe devra indiquer :

• que des activités de recherche privée peuvent être menées sur le lieu de travail ;
• les modalités pratiques :
• situations donnant lieu à enquête ;
• actes d’enquête envisageables (interview, images de surveillance, données de géolocalisation, contact du parquet…)
• méthodes envisageables ;
• garanties offertes et droits des agents pendant et après l’enquête ;
• autorité et personne compétentes pour diriger l’enquête.

Afin de remplir la condition du consentement préalable, il peut être recommandé de souligner dans l’annexe « que le travailleur, à présent suffisamment informé sur toutes les modalités de recherche, consent à tous les actes de recherche effectués par le service interne (du personnel) ou une entreprise externe[4] ».

Enfin, cette annexe aura valeur réglementaire au même titre que le règlement de travail en lui-même. Son adoption impliquera donc de respecter la procédure prévue pour la modification du règlement de travail, notamment le processus de concertation sociale (voy. la loi instituant les règlements de travail du 8 avril 1965 et la loi organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités du 19 décembre 1974).

7.     Le risque : des règles prescrites à peine de nullité

Un grand nombre des obligations exposées ci-dessus sont prescrites à peine de nullité (notamment celles relatives à l’adoption d’un règlement, aux moyens, méthodes et procédures d'enquête interdits, aux méthodes réservées aux services de police, ou encore à l'observation - art. 101, al. 4).

Leur non-respect entraîne la nullité des conclusions de l'enquête, lesquelles ne pourront alors plus être invoquées comme preuve dans le cadre d'une procédure disciplinaire, d'un licenciement ou de toute autre sanction à l'égard d'un agent. La jurisprudence dite « Antigone », qui permet, dans certaines conditions, d'utiliser malgré tout une preuve obtenue irrégulièrement, ne trouve pas à s'appliquer en cas de violation d'une règle prescrite à peine de nullité (art. 101, al. 3 et 4). Le respect scrupuleux du formalisme imposé par la loi s’impose donc puisqu’il conditionne directement la validité - et l'utilité - de l'enquête menée.

8.     Et en cas de recours à un prestataire externe ?

Il arrive qu'un pouvoir local souhaite confier une enquête à un prestataire externe (société de recherche privée, avocat, etc.), notamment lorsque les faits sont particulièrement sensibles ou complexes. Dans cette hypothèse, il conviendra de vérifier que ce prestataire remplit les conditions requises par la loi, notamment l'obtention de l'autorisation du SPF Intérieur et la détention d'une carte d'identification (art. 7, 8 et 43). Cette question ne sera pas approfondie dans la présente contribution, centrée sur les enquêtes menées par les services internes des pouvoirs locaux, hypothèse la plus fréquente en pratique.

[1] J. HOFKENS, S. LAMBERIGTS, S. WITVROUW, M. VANBELLE, L’impact de la nouvelle loi réglementant la recherche privée sur les enquêtes des services RH, Ors, 2025/3, pp. 5-8.

[2] Projet de loi, Doc., Ch., 2023-2024, n° 3935/001, p. 41.

[3] Pour des développements généraux, voy. par ex. : CLAEYS & ENGELS, Nouvelle loi sur la recherche privée, disponible sur https://www.claeysengels.be/sites/default/files/2024-12/newsletter_-_nouvelle_loi_sur_la_recherche_privee_fr.pdf.

[4] J. HOFKENS, S. LAMBERIGTS, S. WITVROUW, M. VANBELLE, op. cit., p. 13.