La mise à jour de la réglementation relative aux vacances annuelles au regard de la réglementation européenne et son incidence sur les pouvoirs locaux

Depuis presque 15 ans, la réglementation belge en matière de vacances annuelles était mise sur la sellette par la Commission européenne pour non-conformité avec la directive 2003/88/EC relative à certains aspects de l’organisation du temps de travail. En 2012, la Belgique a adopté, après mise en demeure par la Commission européenne, un régime de vacances dites européennes qui permet au travailleur de bénéficier de congé de vacances durant la première année de travail. Malgré cela, certains aspects de la réglementation du secteur privé restaient problématiques notamment la question du report des jours de congé de vacances non pris au terme de l’année de vacances.

En 2023, le législateur fédéral a adopté deux législations qui transposent partiellement la directive précitée en tentant de répondre aux reproches de la Commission européenne. Ces modifications nous donnent l’occasion de faire le point sur la matière complexe des vacances annuelles dans la fonction publique locale et notamment les questions spécifiques du report éventuel des jours de congé non pris ainsi que des conséquences d’une incapacité de travail durant une période de vacances.

Avant-propos

En matière de congés annuels de vacances, il convient de distinguer deux régimes distincts, l’un dit privé, réglementé par les lois coordonnées du 28 juin 1971[1] et exécuté par l’arrêté royal du 30 mars 1967[2]; l’autre dit public réglementé par le statut administratif de l’autorité locale.

En principe, les agents statutaires sont soumis au régime dit public tel que défini dans le statut administratif et les agents contractuels sont, par défaut, soumis au régime dit privé.

Toutefois, depuis la loi du 26 juin 1992[3], l’autorité a la possibilité, sur base de l’article 17, de soumettre, par une décision expresse, les agents contractuels au régime de vacances auquel sont soumis les agents statutaires, et tel qu’il est défini dans le statut administratif.

En conséquence, on distingue les agents auxquels on applique le régime privé de vacances (nécessairement contractuels) et les agents auxquels on applique un régime public de vacances (nécessairement statutaires et le cas échéant contractuels en cas de décision expresse de l’autorité locale).

Précisons que le régime privé des vacances annuelles prévoit deux régimes différents pour les employés et les ouvriers. Toutefois, les pouvoirs locaux, s’ils appliquent le régime privé aux agents contractuels, doivent appliquer indifféremment le régime des employés à tous les travailleurs contractuels, qu’ils soient ouvriers ou employés[4].

Nous savons, depuis plusieurs années, que la Belgique restait en défaut d’adapter sa réglementation relative aux vacances annuelles à la directive 2003/88/EC[5] malgré plusieurs mises en demeure de la Commission européenne.

Les remarques de la Commission européenne portaient principalement sur deux aspects :

• le fait que la réglementation belge ne permet pas au travailleur qui, pour des causes déterminées, s’est trouvé dans l’impossibilité de prendre la totalité des vacances annuelles, de reporter ses jours de vacances au-delà de l’année de vacances ;
• le fait que la réglementation belge ne permet pas au travailleur de reporter ultérieurement des jours de vacances, si une maladie survient pendant cette période de vacances, lui faisant perdre le bénéfice des jours de vacances qui ont coïncidé avec la maladie.

Ces deux aspects sont visés par les modifications légales et réglementaires intervenues en 2023.

Notons d’emblée que ces modifications ne visent que le régime privé de vacances annuelles : cela ne dispense cependant pas les autorités locales, lorsqu’elles appliquent le régime public de vacances défini par leur statut, de s’assurer que ce dernier est bien conforme aux principes dégagés par la directive européenne et la jurisprudence qui en a découlé.

I. Problématique du report des jours de congés non pris au terme de l’année de vacances

A. Contexte

La réglementation belge relative au régime privé de vacances annuelles diffère sensiblement de la réglementation européenne en ce qu’elle lie le droit aux vacances annuelles aux prestations effectuées sur l’année précédant l’année d’exercice du droit[6].

Pour rappel, on parle de l’exercice de vacances pour désigner l’année civile qui précède l’année au cours de laquelle les congés sont pris. C’est sur base des prestations effectuées durant l’exercice de vacances que le nombre de jours de congé est déterminé. On parle ensuite de l’année de vacances pour désigner l’année civile au cours de laquelle le travailleur prend ses congés.

Jusqu’il y a peu, l’article 67 de l’arrêté royal du 30 mars 1967 imposait à l’employeur de payer à l'employé, au plus tard le 31 décembre de l'année de vacances, le pécule de vacances afférent aux jours de vacances non pris, sans qu’aucune possibilité de report à l’année suivante ne soit prévue par la réglementation.

Cette disposition posait des problèmes au regard du droit européen.

Dans le cadre du régime public de vacances annuelles, où le nombre de jours de vacances est déterminé en fonction des prestations effectuées (ou à effectuer) durant l’année de prise de congés, on constate que la majorité des statuts des pouvoirs locaux prévoient la possibilité de reporter un nombre parfois limité de jours de congé non pris jusqu’à la fin du premier trimestre de l’année suivante. La demande de report doit parfois être justifiée par des raisons de service et parfois non.

Analysons cette problématique au regard du droit supranational. Deux textes sont généralement évoqués en matière de vacances annuelles. Il s'agit de la convention n°132 de l'OIT du 24 juin 1970 sur les congés payés, et de la directive 2003/88/CE concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail.

1. Convention n°132 de l’OIT

Les articles 8 et 9 de cette convention précisent que :

"Article 8

1. Le fractionnement du congé annuel payé pourra être autorisé par l'autorité compétente ou par l'organisme approprié dans chaque pays.
2. A moins qu'il n'en soit convenu autrement par un accord liant l'employeur et la personne employée intéressée, et à condition que la durée du service de cette personne lui donne droit à une telle période de congé, l'une des fractions de congé devra correspondre au moins à deux semaines de travail ininterrompues.

Article 9

1. La partie ininterrompue du congé annuel payé mentionnée au paragraphe 2 de l'article 8 de la présente convention devra être accordée et prise dans un délai d'une année au plus, et le reste du congé annuel payé dans un délai de dix-huit mois au plus à compter de la fin de l'année ouvrant droit au congé. 
2. Toute partie du congé annuel dépassant un minimum prescrit pourra, avec l'accord de la personne employée intéressée, être ajournée pour une période limitée au-delà du délai fixé au paragraphe 1 du présent article. 
3. Le minimum de congé ne pouvant pas faire l'objet d'un tel ajournement ainsi que la période limitée durant laquelle un ajournement est possible seront déterminés par l'autorité compétente, après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées, ou par voie de négociations collectives, ou de toute autre manière conforme à la pratique nationale et paraissant appropriée, compte tenu des conditions propres à chaque pays."

a) Application verticale directe de la convention n°132 ?

La question de l'application verticale directe[7] de cette convention est plus que controversée, de telle sorte qu'il ne nous semble pas pertinent de s'en référer à ce texte autrement qu'à titre de guide, de recommandation, en vue d'une adaptation de la réglementation interne par l'autorité compétente.

b) Sur le délai de 18 mois porté par l'article 9 de la convention

Quand bien même l'on considérerait que cet article s'imposerait au magistrat qui serait saisi d'un litige sur cette base, le délai de 18 mois évoqué par la convention doit bien être compris: lu en combinaison avec l'article 8, cet article 9, 1°, revient à dire que le travailleur a droit à un congé payé dont une partie ininterrompue d'au moins deux semaines (sous réserve que ses prestations de travail ouvrent le droit à une telle durée de congé, et sauf accord contraire entre le travailleur et l'employeur) qui devra être prise dans les douze mois suivant la fin de l'exercice de vacance (= dans l'année de vacance, donc jusqu'au 31 décembre), tandis que le solde de jours de vacances (ce qui dépasse les deux semaines) pourra être pris dans un délai de 18 mois suivant la fin de l'année ouvrant le droit à ces congés, donc les 18 mois suivant la fin de l'exercice de vacance, c'est-à-dire l'année de vacance + 6 mois.

Schématiquement, ce que prône la convention 132, c'est, pour des prestations de travail en 2023 :

• au moins deux semaines ininterrompues prises avant le 31 décembre 2024 ;
• une possibilité de prendre le solde de jours jusqu'au 30 juin 2025

2. Directive 2003/88/CE

a) Contenu de la directive

L'article 7 de la directive prévoit que :

"1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales.

2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail."

Cette disposition de la directive s’applique, selon son article 1^er, point 3, "à tous les secteurs d’activités, privés ou publics ... "

b) Applicabilité directe de la directive 2003/88/CE

Contrairement à ce qui concerne la convention n° 132 de l'OIT, il semble plus clair qu'il faille reconnaître un effet vertical direct à la directive 2003/88.

Cela signifie qu'un particulier pourrait en réclamer le bénéfice à un juge national pour autant que :

• le délai de transposition soit dépassé ;
• le législateur national n'ait pas correctement transposé la mesure dans les délais prévus ;
• et que les dispositions dont l'application est réclamée soient inconditionnelles et suffisamment précises.

Dans le cas qui nous occupe, il y a de fortes chances, au vu des développements récents de la jurisprudence européenne, que cet effet direct soit reconnu par le juge qui serait éventuellement saisi et qu'il fasse donc application des dispositions prévues par la directive.

c) Lecture jurisprudentielle du contenu de l’article 7 de la directive 2003/088/CE

La problématique du respect de l'article 7 de la directive a fait l'objet d'une analyse assez complète dans le Journal des Tribunaux du Travail[8].

Si la validité du régime public n'y est pas directement abordée, les développements de la jurisprudence évoquée permettent cependant de tirer des enseignements utiles pour l'application correcte du régime public local. Par souci de clarté, nous reprenons ci-dessous les éléments essentiels, que nous partageons, de cette analyse.

Contrainte par la Commission européenne à adapter sa réglementation en matière de vacances annuelles, l'autorité fédérale a créé le régime dit des "vacances européennes". Force est toutefois de constater que ce régime de vacances supplémentaires ne répond pas à la critique de l'impossibilité, pour le travailleur belge (dans le régime privé) de reporter à l'année suivante ses congés annuels non pris pour cause de maladie de longue durée. Cette non-adéquation de la réponse belge aux critiques européennes maintient donc tout l'intérêt des enseignements de la récente jurisprudence, dont nous rappelons ici les éléments essentiels.

A plusieurs reprises, la Cour de justice a jugé que le droit au congé annuel payé de chaque travailleur devait être considéré comme un principe du droit social revêtant une importance particulière, auquel il ne saurait être dérogé et dont la mise en œuvre par les autorités nationales compétentes "ne peut être effectuée que dans les limites expressément énoncées par la directive".

La Cour a ensuite précisé la portée de ce droit, en rappelant qu'il s'agit, pour le travailleur, de pouvoir bénéficier d'un repos effectif par le biais d'un congé annuel, et ce, dans un souci de protection efficace de sa sécurité et de sa santé : " L’objectif du congé annuel est de lui permettre de récupérer de la fatigue engendrée par son travail[9]. Cela implique également, suivant la Cour, que la rémunération normale du travailleur doit être maintenue pour la durée du congé annuel au sens de la directive."

Par ailleurs, toujours pour la Cour de justice, si "l’effet escompté du congé annuel ne se déploie pleinement que s’il est pris au cours de l’année prévue à cet effet, il reste néanmoins que la directive permet le report du congé annuel payé d’une année civile donnée sur une année ultérieure, lorsque le travailleur 'n’est pas en mesure de prendre' tous les jours de congé annuel auxquels il a droit au cours de l’année concernée (par exemple pour des raisons liées au travail, ou parce qu’il est en congé de maladie, en congé de maternité, ou congé parental). Ainsi qu’il ressort de cette jurisprudence le travailleur doit, au minimum, être autorisé à prendre son congé au cours de l’année concernée 's’il le souhaite et est en mesure de le faire'[10]".

Il faut cependant noter que cette possibilité, reconnue par la jurisprudence européenne, de reporter les jours non pris pour cause de maladie peut connaître des limites. Ainsi, dans l’arrêt qu’elle a rendu le 22 novembre 2011[11], la Cour de justice a considéré que la législation d’un État membre, dans certaines circonstances bien déterminées, peut limiter le cumul des congés payés non pris.

Marc Morsa explique que dans cette affaire, "la Cour de justice a estimé que permettre un cumul illimité du report du droit au congé annuel payé acquis par un travailleur en incapacité de travail pendant plusieurs périodes de référence consécutives ne saurait répondre aux deux volets de sa finalité (se reposer par rapport à l’exécution des tâches lui incombant selon son contrat de travail et disposer d’une période de détente et de loisirs), que dans la mesure où le report ne dépasse pas une certaine limite temporelle. Or, au-delà d’une telle limite (temporelle), la Cour considère que le congé annuel est dépourvu de son effet positif pour le travailleur en sa qualité de temps de repos, ne gardant que sa qualité de période de détente et de loisirs."

d) Que retenir de ces développements jurisprudentiels ?

De ces différents arrêts nous semblent ressortir les éléments suivants :

• les travailleurs, qu'on leur applique le régime privé ou un régime public, ont droit à un congé annuel minimal de 4 semaines ;
• ce congé doit servir de période de détente/loisirs et de repos (cette caractéristique a une influence sur le droit au report) ;
• le report doit être rendu possible sur une année ultérieure quand le travailleur n'a pas été en mesure d'exercer son droit aux vacances :
  • ce sera par exemple le cas quand le travailleur aura été malade pendant l'année de vacances jusqu'à la fin de cette année de vacances ou jusqu'à la fin de la période de report éventuellement prévue par le régime qui s'applique à ce travailleur ;
  • ce ne sera pas le cas, à notre estime, quand le travailleur aurait pu prendre ses jours de congés pendant l'année de vacances et qu'il ne les a pas pris pour une raison autre qu'un événement imprévisible et/ou indépendant de sa volonté[12]. Par exemple, si le travailleur sait depuis janvier de l'année X qu'il devra subir une intervention chirurgicale l'empêchant de travailler d'octobre de l'année X à juin de l'année X+1, le report ne devrait pas pouvoir s'appliquer, dès lors que, de janvier à octobre de l'année X, le travailleur avait la possibilité de prendre ses jours de congé.
• le droit au report n'est pas absolu et illimité dans le temps : si le travailleur est absent pendant plusieurs années consécutives pour cause de maladie, le report de l'entièreté des jours accumulés au cours de chaque exercice passé ne saurait répondre à cette finalité des jours de congés annuels qui consiste à offrir du temps de repos au travailleur (puisque par définition, il n'a pas travaillé pendant toutes ces années) ;
• enfin, la jurisprudence ne fixe pas de limite minimale en termes de durée de report en cas de maladie : dans l'affaire KHS contre Shulte, la CJUE estime conforme à la directive cette disposition nationale limitant à 15 mois après l'exercice de vacances la possibilité du report des jours non pris pour cause de maladie. Elle ne se prononce pas sur la durée minimale qu'il conviendrait d'appliquer en cas d'absence de possibilité de report dans une législation nationale.

B. Mise en conformité de la réglementation du régime privé

En réponse à la jurisprudence précitée, le Gouvernement fédéral a adopté un arrêté royal le 8 février 2023[13] qui a été publié au Moniteur belge le 16 mars 2023.

Cet arrêté répond aux critiques des instances européennes en prévoyant une exception à la règle selon laquelle les vacances doivent être octroyées dans les 12 mois qui suivent la fin de l’exercice de vacances[14] lorsque le travailleur a été dans l’impossibilité de prendre ses vacances à la suite d’une suspension du contrat de travail dont les causes sont limitativement énumérées.

Le travailleur qui a été dans l’impossibilité de prendre des jours de congé de vacances annuelles conserve son droit à ces jours de congé pendant 24 mois qui suivent la fin de l'année de vacances pour laquelle ces jours de vacances restent encore à prendre dans l’une des hypothèses suivantes[15] :

• accident de travail ou maladie professionnelle ;
• accident ou maladie autres que celles visées ci-dessus ;
• repos de maternité ;
• repos de maternité ou congé de paternité (L. 16.3.1971 rel. au travail, art. 39) ;
• congé prophylactique ;
• congé de naissance (L. 3.7.1978) ;
• congé d’adoption ;
• congé pour soins d’accueil ;
• congé parental d’accueil (L. 3.7.1978, art. 30sexies).

Précisons que dans ces hypothèses, le report des congés au-delà du 31 décembre de l’année de vacances est obligatoire.

Toutefois, le pécule afférent aux jours de vacances non pris devra toujours être payé au plus tard le 31 décembre de l’année de vacances.

En revanche, le travailleur qui a été dans l’impossibilité de prendre des jours de congé de vacances annuelles pour l’une des causes suivantes ne conserve son droit que pendant les 12 mois qui suivent l'exercice de vacances[16], sans possibilité de report :

• l’accomplissement d’obligation de milice ;
• l’accomplissement de devoirs civiques (sans maintien de rémunération) ;
• l’accomplissement d’un mandat public ;
• l’exercice de la fonction de juge social ;
• l’accomplissement d’une mission syndicale ;
• la participation à des cours, ou à des journées d'études, consacrés à la promotion sociale ;
• un lock-out ;
• l'éloignement complet du travail en tant que mesure de protection de la maternité.

A titre d’exemple, les congés qui devraient être pris en 2024 (octroyés sur base des prestations 2023), s’ils ne le sont pas pour cause de maladie, pourront être pris en 2025 et 2026. En revanche, le pécule afférent à ces jours non pris en 2024 devra être payé au plus tard le 31 décembre 2024.

En effet, le nouvel article 67bis de l’arrêté royal du 30 mars 1967[17] prévoit que l'employeur doit payer au travailleur, au plus tard le 31 décembre de l'année de vacances, le pécule de vacances relatif aux jours de vacances encore à prendre dans les 24 mois, comme indiqué à l'article 67, alinéa 2 (c’est-à-dire la rémunération normale afférente aux jours de vacances non encore pris sur base de la rémunération du mois de décembre et le pécule de vacances, comme prévu à l'article 67, alinéa 2).

Il s'agit en conséquence d'une avance sur le salaire normal pour les vacances reportées, qui concernent les jours de vacances qui n'ont pas pu être pris au 31 décembre de l'année de vacances[18].

Cette nouvelle règle entre en vigueur le 1^er janvier 2023 et s’applique pour la première fois à l’année de vacances 2024, exercice de vacances 2023.

C. Et pour le régime public ?

Comme rappelé ci-avant, le régime public des vacances annuelles applicable aux agents statutaires des pouvoirs locaux et éventuellement aux agents contractuels (en cas de décision expresse de l’autorité locale) relève de l’autonomie locale. Il appartient donc à l’autorité locale de s’assurer de la conformité de son statut administratif avec la directive européenne 2003/88/CE et la jurisprudence y relative.

En pratique, on constate que la plupart des statuts prévoient déjà la possibilité de reporter tout ou partie des jours de vacances annuelles non pris au-delà du 31 décembre de l’année jusqu’au terme, généralement, du premier trimestre de l’année suivante.

Il convient néanmoins, au regard de la jurisprudence européenne, de vérifier qu’une disposition statutaire spécifique permet, dans l’hypothèse où le travailleur a été dans l’impossibilité de prendre ses jours de congé pour une des raisons évoquées ci-dessus, de reporter les jours de congé non pris. Cette disposition doit prévoir un délai de report plus long que trois ou quatre mois afin de se conformer à l’exigence de laisser à l’agent un délai raisonnable.

En l’absence de réglementation wallonne contraignante en la matière, c’est à chaque autorité locale qu’il revient de veiller au respect des principes issus de la directive européenne et de la jurisprudence de la Cour de Justice via, le cas échéant, une adaptation de son statut administratif. Notons que, au moment d’écrire ces lignes, une circulaire du Ministre wallon des Pouvoirs locaux était en préparation pour les aider dans cette démarche. Cette circulaire recommandera vraisemblablement aux autorités locales de se calquer sur les règles de report de congé désormais applicables dans le régime privé.

II. Problématique des interruptions qui surviennent pendant une période planifiée de vacances

A. Contexte

Jusqu’à ce jour, le travailleur qui tombait malade durant une période de vacances ne pouvait pas reporter ses jours de vacances annuelles qui coïncident avec les jours d’incapacité de travail. En effet, avant ses récentes modifications, la réglementation belge des vacances annuelles ne permettait pas de tenir compte d’une incapacité de travail qui débutait au cours des vacances annuelles du travailleur en application de la règle selon laquelle la première cause de suspension de l’exécution du contrat de travail prime, à savoir l’absence pour vacances annuelles.

Or, dans le cadre de l’arrêt du 21 juin 2012 notamment, la Cour de justice de l’Union européenne avait précisé qu’une réglementation nationale devait permettre à un travailleur, en incapacité de travail durant une période de congé annuel payé, de bénéficier ultérieurement dudit congé coïncidant avec la période d’incapacité de travail.

B. Mise en conformité de la réglementation du régime privé

1. Report des jours de vacances annuelles lorsque l’interruption survient pendant le congé

L’arrêté royal du 8 février 2023 précité a également mis à jour l’article 68, 2°, a), de l’arrêté royal du 30 mars 1967 de sorte que les jours d’interruption de travail en raison des motifs suivants ne puissent plus être imputés sur les jours de vacances annuelles, même si ces causes surgissent pendant les vacances :

• un accident du travail ;
• une maladie professionnelle ;
• une maladie ou un accident ordinaire ;
• un repos de maternité ou de paternité visés à l’article 39 de la loi du 16 mars 1971 ;
• un congé de paternité visé par la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail ;
• un congé prophylactique ;
• un congé d’adoption ;
• un congé pour soins d’accueil visé par l’article 30quater de la loi du 3 juillet 1978 précitée ;
• un congé parental d’accueil visé par l’article 30sexies de la loi du 3 juillet 1978 précitée.

Les jours de vacances annuelles qui coïncident avec une interruption de travail pourront être convertis en jours de maladie et reportés pour être pris ultérieurement. Le législateur répond ainsi à une remarque formulée par les instances européennes qui veillent à ce que tous les travailleurs puissent bénéficier de quatre semaines de vacances annuelles afin de se reposer ou de se détendre, ce qui n’est pas le cas si un travailleur est souffrant pendant une partie de ses vacances.

2. Report des jours de vacances annuelles lorsque l’interruption survient avant le congé

Il n’en est pas de même pour les causes d’interruption suivantes qui doivent nécessairement survenir avant des vacances planifiées :

• l’accomplissement d’obligation de milice ;
• l’accomplissement de devoirs civiques (sans maintien de rémunération) ;
• l’accomplissement d’un mandat public ;
• l’exercice de la fonction de juge social ;
• l’accomplissement d’une mission syndicale ;
• un lock-out ;
• l’éloignement complet du travail en tant que mesure de protection de la maternité ;
• le total des pauses d’allaitement telles que prévue par la convention collective de travail n°80 du 27 novembre 2001, conclue au sein du Conseil national du Travail et rendue obligatoire par l'arrêté royal du 21 janvier 2002, instaurant un droit aux pauses d'allaitement[19].

En effet, le nouvel article 68, 2°, b), de l’arrêté royal prévoit l’interdiction d’imputer sur le congé annuel de vacances les jours d’interruption de travail pour ces raisons sauf s’ils surgissent au cours des vacances annuelles.

3. Procédure à suivre par le travailleur

La loi du 17 juillet 2023[20] introduit la procédure à suivre par le travailleur lorsqu’une incapacité de travail survient durant une période de vacances annuelles.

Signalons d’emblée que toutes les mesures insérées dans la loi du 3 juillet 1978 ne concernent que les agents contractuels, seuls travailleurs de la fonction publique soumis à la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail. Précisons toutefois que ces mesures concernent tous les travailleurs contractuels de la fonction publique locale qu’ils soient soumis au régime privé ou au régime public de vacances annuelles. Nous développerons la deuxième hypothèse ci-dessous.

Les mesures portées par cette nouvelle loi, qui introduit un article 31/2 dans la loi du 3 juillet 1978, concernent la situation d’un travailleur contractuel qui tombe malade ou est victime d’un accident au cours de ses vacances.

Sur la base de ce nouvel article, le travailleur contractuel, absent pour vacances annuelles et qui est en incapacité de travail doit informer immédiatement son employeur de son incapacité de travail et de son lieu de résidence s’il ne s’agit pas de son domicile et doit soumettre, dans tous les cas, un certificat médical à son employeur. Cette obligation s’impose au travailleur même s’il se trouve dans une situation qui, en temps normal, l’aurait dispensé de remettre un certificat médical (pour le premier jour d’incapacité, par exemple).

Ce certificat doit être remis dans les deux jours ouvrables à compter du début de l'incapacité et doit mentionner l’incapacité de travail et sa durée probable, mais également si le travailleur peut se déplacer en vue d’un contrôle. La loi précise qu’en cas de force majeure, le travailleur communiquera le certificat médical dans un délai raisonnable.

Pour les jours d'incapacité de travail qui coïncident avec une période de vacances annuelles, le travailleur a droit, à charge de son employeur, au salaire garanti. Ce qui signifie que l’absence pour vacances annuelles est suspendue pour cause d’incapacité de travail. Les jours de vacances annuelles qui sont ainsi convertis en maladie pourront être pris ultérieurement par le travailleur.

La loi précise que le travailleur qui souhaite faire usage de son droit aux vacances dès la fin de la période d'incapacité de travail et ainsi prolonger la durée initialement prévue de son absence pour cause de vacances annuelles doit informer son employeur de cette demande, au plus tard au moment où il lui soumet le certificat médical. Ceci signifie que les jours de vacances convertis en jours de maladie n’entrainent pas automatiquement une prolongation de l’absence du travailleur. Avec l’accord de l’employeur, la prolongation est néanmoins possible.

4. Incidence sur le règlement de travail

La loi du 8 avril 1965 instituant les règlements de travail est également modifiée par la loi du 17 juillet 2023.

Le législateur impose, à titre de nouvelle mention obligatoire devant figurer dans le règlement de travail, de préciser les formalités à respecter par le travailleur lorsqu'une incapacité de travail pour cause de maladie ou d'accident survient pendant une période de vacances annuelles[21].

Les mesures contenues dans la loi du 17 juillet 2023 entreront en vigueur le 1er janvier 2024. Elles seront évaluées, deux ans après leur entrée en vigueur, par le Conseil National du Travail.

C. Et pour le régime public ?

Comme rappelé ci-avant, le régime public des vacances annuelles applicable aux agents statutaires des pouvoirs locaux et éventuellement aux agents contractuels relève de l’autonomie locale.

Il convient toutefois de vérifier que le régime de vacances prévu par le statut administratif soit conforme à la jurisprudence européenne et garantisse ainsi à chaque agent un congé annuel d’au moins quatre semaines rémunérées pour lui permettre de se reposer de l’exécution de ses tâches professionnelles et de disposer d’une période de détente et de loisirs.

Les dispositions statutaires doivent donc permettre aux agents statutaires et contractuels de reporter des jours de congé de vacances annuelles qui sont couverts par un certificat médical attestant d’une incapacité de travail. La plupart des statuts locaux prévoient déjà cette possibilité dans la mesure où est en général prévue la suspension du congé annuel de vacances « lorsque l’agent obtient un congé de maladie ».

Notons toutefois que le législateur fédéral, en décidant d’intégrer dans la loi du 3 juillet 1978 la procédure à suivre par le travailleur en cas d’incapacité survenant pendant une période de vacances annuelles, l’a – par le fait du champ d’application de la loi du 3 juillet 1978 précisé en son article premier - de facto rendue obligatoire pour tous les contractuels, en ce compris donc les agents contractuels des pouvoirs locaux à qui on applique le régime public de vacances.

Il en résulte que, même si l’autorité locale applique le régime public de vacances à ses contractuels, ce sont les conditions portées par la loi de 1978 telle que modifiée en 2023 qui s’appliqueront d’office aux agents contractuels locaux. En cas de contradiction entre le statut et la loi de 1978, celle-ci s’appliquera d’office, et ce même si le libellé de l’article 31/2 nouvellement introduit semble semer la confusion.

Pour rappel, cette nouvelle disposition, qui entrera en vigueur le 1^er janvier 2024, est ainsi libellée (nous n’en reprenons ici que les extraits pertinents pour notre propos) :

"Lorsqu'une incapacité de travail pour cause de maladie ou d'accident survient pendant une période de vacances annuelles, le travailleur informe immédiatement son employeur de son lieu de résidence s'il ne se trouve pas à l'adresse de son domicile et soumet dans tous les cas (…), un certificat médical à l'employeur. (…).

(…)

Au plus tard au moment où il soumet le certificat médical visé à l'alinéa 1er conformément à l'article 31, § 2, alinéa 3, le travailleur qui souhaite faire usage de son droit au maintien de ses jours de vacances dès la fin de la période d'incapacité de travail, informe l'employeur de cette demande, sans préjudice de son droit au maintien de ses jours de vacances qui coïncident avec cette incapacité de travail, tel que prévu par l'arrêté royal du 30 mars 1967 déterminant les modalités générales d'exécution des lois relatives aux vacances annuelles des travailleurs salariés."

Cette référence à l’arrêté royal de 1967 n’a pas pour objet de soustraire les contractuels (à qui on applique un régime public) au champ d’application, plus large, de la loi sur les contrats de travail. Il ne ressort en effet des travaux parlementaires aucune volonté du législateur d’opérer une quelconque distinction entre contractuels en la matière (ce qui comporterait par ailleurs le risque de créer une différence de traitement difficilement objectivable).

Nous pensons plus simplement qu’il s’agit là d’une maladresse, ou plus particulièrement d’une nouvelle manifestation de cette tendance du législateur fédéral à omettre l’existence de régimes spécifiques lorsqu’il s’agit de modifier des législations impactant l’ensemble des travailleurs : on ne peut à notre estime déduire de la référence à l’arrêté royal de 1967 une quelconque volonté de n’appliquer la procédure portée par l’article 31/2 qu’aux seuls contractuels locaux soumis au régime privé. Sinon, cela reviendrait à dire que toute disposition de la loi de 1978 faisant référence à une notion applicable au seul secteur privé serait d’office inapplicable aux contractuels du secteur public, ce qui ne peut être admis (et créerait une contradiction implicite avec le champ d’application, défini largement, de la L. 3.7.1978)[22].

En résumé pour ce point le statut doit prévoir, a minima, pour les agents statutaires, des dispositions permettant effectivement de bénéficier de quatre semaines de repos, ce qui implique que l’incapacité survenant pendant les périodes de vacances doit suspendre celles-ci. Pour les agents contractuels, quel que soit le régime de vacances qui leur est appliqué, la procédure prévue par l’article 31/2 de la loi sur les contrats de travail leur est d’office appliquée.

Ici aussi une circulaire wallonne recommandera probablement l’application du régime de la loi de 1978 aux agents statutaires, dans un but d’harmonisation. 

Conclusion

Il aura fallu de nombreuses années pour que le législateur fédéral mette le régime privé de vacances annuelles en conformité avec la réglementation européenne.

De nombreux pouvoirs locaux étaient quant à eux déjà plus ou moins en règle, par le truchement de l’application majoritaire d’un régime public de vacances à l’ensemble des membres du personnel, régime public qui admettait déjà un report des congés non pris, et une suspension des congés annuels en cas de survenance d’une incapacité pendant ces vacances.

Nous conseillons néanmoins aux autorités locales de vérifier leur réglementation interne afin de s’assurer que les enseignements de la réglementation européenne y ont été correctement intégrés, et de s’assurer par ailleurs que les règles introduites dans la législation fédérale sont elles aussi respectées quand elles sont d’office applicables (report de congés pour les contractuels à qui on applique le régime privé, et suspension des vacances annuelles des contractuels en cas de période d’incapacité survenant pendant les congés).

Ci et là demeurent donc quelques sphères d’autonomie pour les autorités locales : nous les invitons toutefois à examiner dans quelle mesure les nouvelles règles applicables en régime privé – même si elles vont parfois plus loin que ce qu’exigent les instances européennes – pourraient ou non être rendues applicables aux agents statutaires (et, selon le cas, aux contractuels relevant du régime public quand la réglementation fédérale ne s’impose pas directement à eux) dans un but d’harmonisation et de facilité de gestion des ressources humaines, auxquelles il peut vite apparaître fastidieux d’appliquer des réglementations distinctes.

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[1] L. coord. 28.6.1971 rel. aux vacances annuelles des travailleurs salariés, M.B. 30.9.1971.

[2] A.R. 30.3.1967 déterminant les modalités générales d'exécution des lois relatives aux vacances annuelles des travailleurs salariés, M.B 6.4.1967.

[3] L. 26.6.1992 portant des dispositions sociales et diverses, M.B. 30.6.1992.

[4] La L. précitée du 26.6.1992 renvoyant au Titre III de l’A.R. du 30.3.1967.

[5] Dir. 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4.11.2003 conc. certains aspects de l’aménagement du temps de travail, J.O.U.E. L299 du 18.11.2003, p. 9 et s.

[6] L. coord. 28.6.1971, op. cit., art. 3.

[7] C'est-à-dire la possibilité pour un travailleur de réclamer au juge national l'application d'une disposition de droit international qui serait contredite par la réglementation ou la pratique nationale.

[8] M. Morsa, Les vacances européennes : par-dessus le vieux système, une mise en conformité en trompe-l'œil et une mise en pratique ardue pour les praticiens, JTT, 10.12.2012, n°1142, pp 437-447.

[9] CJCE, affaires jointes Schultz-Hoff et Stringer, C-3350/06 et C-520/06, point 25; affaire Pereda C-277/08, point 21.

[10] CJCE, aff. Schultz-Hoff et Stringer précitées, point 49.

[11] CJUE, aff. KHS AG c/ Schulte, C-214/10.

[12] Ou qu'un concours de congés garantis par le droit communautaire : congé parental et congé annuel par ex.: voy en ce sens CJCE, aff. FNV, C-124/05, point 24.

[13] A.R. 8.2.2023 modifiant les art. 3, 35, 46, 60, 64, 66 et 68 et insérant un art. 67bis dans l’A.R. 30.3.1967 déterminant les modalités générales d’exécution des lois relatives aux vacances annuelles des travailleurs salariés, M.B., 16.3.2023.

[14] Art. 64, 1°, A.R. 30.3.1967, op. cit.

[15] Art. 66, b).

[16] Art. 66, a).

[17] Art. 67bis, idem.

[18] Cf. Rapport au Roi précédant l’A.R. 8.2.2023 précité.

[19] La CCT n°80 du 27.11.2001 n’est pas applicable aux pouvoirs locaux à l’exception des SLSP.

[20] L. 17.7.2023 modifiant la L. 3.7.1978 rel. aux contrats de travail et la L. 8.4.1965 instituant les règlements de travail en ce qui concerne la coïncidence des vacances annuelles et de l'incapacité de travail, M.B., 31.7.2023.

[21] L. 8.4.1965 instituant les règlements de travail, art. 6, §1^er, 10°, c), M.B., 5.5.1965.

[22] Voy. par exemple les références à la notion d’« entreprise » qui n’empêchent pourtant pas qu’on applique les art. 11bis (choix de l’horaire par le travailleur à temps partiel), 28 (principe de la suspension du contrat pendant les vacances annuelles) ou 37/4 (notion d’ancienneté en cas de calcul de préavis) aux autorités locales.

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