Les nouveaux principes de la fonction publique locale et provinciale – La circulaire réformant la RGB est adoptée

Introduction

Nous l’annoncions dans notre article du mois d’avril dernier relatif aux décrets réformant la fonction publique locale[1], une circulaire vient d’être adoptée après négociation en Comité C wallon pour accompagner les décrets adoptés au Parlement wallon le 13 mars dernier[2].

Cette circulaire met en œuvre la mesure négociée dans le cadre de la convention sectorielle 2015-2020 visant à réformer les principes généraux de la Fonction publique locale :

• en explicitant les mesures portées par les décrets précités adoptés le 13 mars 2024 ;
• en collationnant et en mettant à jour les anciennes circulaires relatives à la fonction publique locale ;
• en ouvrant, sous forme de recommandations, de nouvelles perspectives de carrière aux agents locaux dans le but de rendre la fonction publique locale plus attractive.

Il va sans dire que la présente circulaire ne peut avoir de portée contraignante pour l’autorité locale qui, si elle décide de la mettre en œuvre, veillera, comme le précise le préambule « à ne pas compromettre son équilibre budgétaire ». Les autorités locales qui décideraient d’intégrer les dispositions de cette circulaire dans leur statut général du personnel sont admises à le faire via un phasage dans le temps, selon un rythme propre à chaque entité. Le préambule de la circulaire rappelle en outre que les communes sous plan de gestion restent soumises aux balises en termes de personnel et de fonctionnement.

Table des matières

• Développements
• I. Le cadre, l’organigramme, le comité de direction, le statut et le règlement de travail : des outils existants (ou nouvellement imposés au sein de certaines catégories de pouvoirs locaux) mais reconfigurés
1. Le cadre
2. L’organigramme et le comité de direction
3. Le statut général du personnel
4. Le règlement de travail et son articulation avec le statut général du personnel
• II. Les grades, fonctions ou métiers, et les barèmes
1. La rationalisation des carrières
2. Structuration des métiers par niveau de compétence et de qualification objectivée
• III. Les principes à respecter dans le cadre d’un recrutement
• IV. Des évolutions de carrière plus homogènes
• V. Evolution du régime de promotion : fin possible de la condition d’ancienneté, ouverture – partielle – aux contractuels, et ouverture possible au recrutement
1. Recommandation non contraignante : la fin de la condition d’ancienneté pour l’accès au poste de promotion
2. L’obligation décrétale : les contractuels après les statutaires
3. La recommandation non contraignante : les emplois de promotion peuvent être ouverts au recrutement
• VI. La mobilité
• VII. L’évaluation
• VIII. La formation
• IX. La mise d’agents statutaires à disposition d’utilisateurs tiers
• X. Les congés
• XI. Les éléments de rémunération
• XII. L’inaptitude professionnelle
• Conclusion

Développements

Avertissement préalable : l’objectif de la présente contribution n’est pas de reprendre in extenso la teneur de la circulaire ni de paraphraser chaque recommandation que celle-ci comporte ; l’exercice n’aurait que peu d’intérêt. Nous concentrerons dès lors notre travail sur certains points saillants de cette circulaire, en demeurant évidemment à la disposition de nos membres pour aider, le cas échéant, à la mise en œuvre de ses dispositions.

I. Le cadre, l’organigramme, le comité de direction, le statut et le règlement de travail : des outils existants (ou nouvellement imposés au sein de certaines catégories de pouvoirs locaux) mais reconfigurés

1. Le cadre

Les décrets modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après CDLD) et la loi organique des CPAS (ci-après L.O.) adoptés le 13 mars dernier ont apporté des modifications à la notion de cadre dont doivent disposer les communes et CPAS[3] : pour rappel[4], désormais, le cadre reprendra l’ensemble des emplois identifiés comme nécessaires au bon fonctionnement de l’administration, que ces emplois soient ou non pourvus, et quelle que soit leur nature juridique. Ne devront cependant pas figurer au cadre les emplois contractuels pourvus dans le but d’accomplir une mission spécifique de durée limitée. Les emplois contractuels concernant une mission imprévisible ou nouvelle confiée par une autorité supérieure pourront quant à eux être intégrés au cadre après l’engagement de l’agent au vu de ce caractère imprévisible ou nouveau.

La circulaire apporte des précisions sur les notions d’emploi, de grade et de fonction et rappelle judicieusement les obligations légales liées à l’adoption ou la modification du cadre, qui devra être mis en conformité avec les décrets au plus tard le 31 décembre 2025.

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 2. L’organigramme et le comité de direction

Déjà existants au sein des communes et CPAS, l’organigramme et le comité de direction seront également obligatoires au sein des intercommunales et des associations chapitre XII.

L’organigramme est un outil souple de gestion des ressources humaines, qui doit fournir une photographie de l’organisation des services. L’organigramme n’est pas soumis à concertation ou négociation syndicale, et n’est pas soumis à tutelle d’approbation. Il doit cependant être cohérent avec le cadre – quand celui-ci est imposé - et fait partie des pièces justificatives à transmettre lors de la modification de ce dernier.

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3. Le statut général du personnel

On le sait, l’écrasante majorité du personnel local est engagé dans les liens d’un contrat de travail (voir encadré).

La fonction publique locale[5], ce sont 138.164 agents en Région wallonne. 27,3 % des agents locaux wallons sont des agents nommés. Les autres agents sont des agents contractuels (subsidiés ou non : en Région wallonne, plus d’un agent contractuel sur 3 est un contractuel subventionné – 37% pour être précis). Les communes et CPAS wallons seuls[6] emploient plus de 80.000 agents (80.218 au 31.12.2022), dont seulement 15% sont statutaires. Parmi les 85% de contractuels (68.207 agents), 48,7% sont des contractuels subventionnés (33.228 agents). Près de la moitié, donc. Si l’on examine la situation en ETP, on constate que seulement 17,2% des agents locaux wallons (communes et CPAS) sont statutaires. Parmi les 82,8% d’agents contractuels (52.099 ETP), 49,5% sont des contractuels subventionnés. 79,3% des agents communaux wallons (en ETP) sont contractuels. En CPAS wallons, 87,7% des agents (en ETP) sont contractuels.

Néanmoins, jusqu’à présent, le statut administratif et pécuniaire ne s’adressait, en règle, qu’au personnel statutaire. Dans la pratique, cependant, les autorités locales rendent applicables, vaille que vaille, les dispositions du statut au personnel contractuel : il est en effet extrêmement difficile, en termes de GRH, d’appliquer deux régimes distincts à des personnes qui effectuent le même type de tâches au quotidien. Pour ne pas multiplier les procédures à l’envi, ne pas risquer de créer des sentiments de discrimination ou tout simplement pour éviter les erreurs, la majorité des autorités locales appliquent, dans les faits, les mêmes règles de gestion du personnel dès que c’est possible[7].

Cette harmonisation de fait opérée par les employeurs locaux se heurte cependant à de nombreuses difficultés : il leur faut en effet composer avec l’ensemble des règles de droit du travail et de droit social au sens large qui s’imposent dans le cadre de la relation contractuelle ; mais il leur faut également composer avec les vides juridiques qui découlent de l’existence de conventions collectives de travail (CCT) négociées avec les partenaires sociaux du secteur privé, dispensant le législateur d’adopter une norme légale dans les domaines concernés, mais inapplicables aux contractuels du secteur public.

Par un statut général du personnel, tel que nouvellement conçu, l’autorité régionale tient compte de la pratique du terrain et, si elle ne résout pas les problèmes liés aux vides juridiques évoqués ci-dessus, vise tout de même à tenter de réunir en un seul outil les règles et principes à appliquer à l’ensemble du personnel.

Cela ne signifie donc pas que les agents statutaires et contractuels seront soumis à l’ensemble des mêmes règles (les règles issues par exemple de la loi sur le contrat de travail continuent évidemment à s’appliquer d’office aux contractuels sans qu’il soit nécessaire de les évoquer dans le statut), mais cela signifie que les thématiques pour lesquelles les autorités locales agissent en autonomie devront être prévues dans ce statut général compris comme un ensemble de dispositions générales objectives applicables à tous les membres du personnel.

Au sein même de ces règles prises dans le cadre de leur autonomie des différences pourront à notre estime être constatées entre les agents statutaires et les agents contractuels, mais elles devront être justifiées.

Prenons l’exemple des règles et procédures disciplinaires, qui devront, sur base de l’article L1212-2, §2, 4°, CDLD, être prévues dans le statut général. Ces règles et procédures ne seront pas forcément identiques, car pour les agents nommés, les autorités locales sont tenues au respect des dispositions portées par les articles L1215-1 et s. du CDLD sur le régime disciplinaire. Aucune obligation n’imposant aux autorités locales de prévoir pour les contractuels les mêmes gradations de sanctions et délais de procédure que ceux portés par ces dispositions pour les agents nommés (ce ne serait d’ailleurs pas possible dans des hypothèses comme le licenciement pour motif grave : une application par analogie des dispositions du CDLD relative à la démission d’office ou la révocation étant rendue impossible par les règles portées par la loi du 3.7.1978), des régimes distincts pourront être d’application. Dans une volonté d’harmonisation, il nous semble toutefois nécessaire de conseiller aux autorités locales de veiller au plus grand rapprochement possible, pour des questions d’équité et de simplification de la gestion des ressources humaines.

Comme auparavant, le statut du personnel du CPAS doit être identique à celui du personnel communal.

La circulaire rappelle à cet égard l’obligation qu’a le collège, sur base de l’article L1212-2, §4, CDLD, de communiquer au conseil de l’action sociale le statut général du personnel et ses modifications dès la réception de la décision d’approbation de ceux-ci par l’autorité de tutelle.

Le conseil de l’action sociale est quant à lui compétent pour arrêter les dérogations au statut général du personnel dans la mesure où le caractère spécifique de certains services et établissements du Centre le commande. Il fixe également le statut général du personnel occupant des emplois inexistants au niveau communal. Comme le statut général du personnel, le statut dérogatoire pour le personnel spécifique du CPAS doit porter – au minimum – sur les treize éléments visés à l’article L1212-2, §2, CDLD, à savoir :

1. les conditions requises pour être recruté comme membre du personnel statutaire ou comme membre du personnel contractuel ainsi que les procédures et épreuves y relatives;
2. la détermination, la répartition, la classification et l’équivalence des grades, emplois ou fonctions ;
3. les droits et devoirs des membres du personnel, les incompatibilités et interdictions ainsi que les règles et procédures relatives aux cumuls avec d’autres fonctions ou emplois;
4. les règles et les procédures disciplinaires ;
5. les mesures d’ordre ;
6. les règles et les procédures d’évaluation ;
7. les règles et les procédures de transfert, de mobilité, de mission ou de toute autre forme de réaffectation vers d’autres services ;
8. les règles et procédures de promotion, de tout avancement ou progression de carrière ainsi que celles relatives à l’exercice de fonctions supérieures ;
9. les positions administratives, les circonstances qui les déterminent et leurs conséquences sur la situation des membres du personnel, en ce compris le régime des congés et de mises en disponibilité ;
10. les causes de cessation de la relation statutaire ;
11. les éléments de la rémunération ;
12. les conditions d’octroi, les bénéficiaires et indemnités relatives au télétravail lorsqu’il est organisé ;
13. les protections contre la violence et le harcèlement moral et sexuel.

Signalons enfin que les associations chapitre XII sont désormais compétentes pour adopter leur propre statut : le Conseil d’administration peut désormais adopter un statut distinct de celui du CPAS du siège de ladite association, et ce afin de tenir compte des spécificités de cet organisme[8].

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4. Le règlement de travail et son articulation avec le statut général du personnel

Depuis 2003, les pouvoirs locaux sont tenus d’adopter un règlement de travail, qui doit contenir certaines mentions obligatoires, visées à l’article 6, §1^er de la loi du 8 avril 1965.

Pour un maximum de lisibilité du statut général du personnel, et se fondant sur le paragraphe 2 du même article 6 prévoyant que « en ce qui concerne les travailleurs occupés dans le secteur public, il peut être fait référence, le cas échéant, pour l’application du paragraphe 1^er, aux textes applicables », la circulaire recommande de préciser un maximum de ces éléments obligatoires dans le statut général du personnel, et de prévoir, dans le règlement de travail, une mention qui renvoie vers le statut (ce sera par exemple le cas si l’autorité locale décide d’introduire un régime disciplinaire pour les agents contractuels).

Rappelons en outre qu’il n’existe aucune obligation d’identité entre le règlement de travail communal et celui du CPAS : chaque autorité peut donc adopter son propre règlement de travail. Il conviendra toutefois d’assurer la cohérence avec les dispositions du règlement de travail qui procèdent par renvoi, comme évoqué ci-dessus, vers le statut général du personnel qui est, lui - sauf exception –, commun à l’administration communale et au CPAS.

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II. Les grades, fonctions ou métiers, et les barèmes

La circulaire RGB de 1994 structurait l’emploi local en 10 carrières distinctes et/ou en 16 niveaux :

• 10 carrières : administratif (E, D, C, A), ouvrier (E, D, C), technique (D, A), spécifique de niv. B, spécifique de niv. A, Bibliothécaires (D, B, A), natation (D), (B), spécifique nouveaux métiers, spécifique CPAS, spécifique soins ;
• ou 16 niveaux : 2 carrières de niveau E, 6 carrières de niveau D, 2 carrières de niveau B, 6 carrières de niveau A

Au fil du temps, des difficultés d’application des recommandations de la circulaire de 1994 ont été constatées. Citons à titre d’exemples les éléments suivants : seule la carrière administrative pouvait être considérée comme complète, les carrières étaient étanches[9] et/ ou ne permettaient pas toujours une évolution de carrière[10], le positionnement dans l’une ou l’autre filière n’était pas évident[11], l’application de la définition de carrière spécifique était malaisée[12], etc.

Les nouvelles recommandations en matière de carrière visent plusieurs objectifs : la rationalisation des carrières, leur perméabilité, l’octroi de davantage de perspectives d’évolution, l’assurance d’une égalité de traitement et la recherche d’une plus grande attractivité de la fonction publique locale.

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1. La rationalisation des carrières

Il est désormais recommandé aux pouvoirs locaux d’adopter dans leur statut une carrière de principe visant à remplacer, en les fusionnant, les huit carrières connues au niveau communal, ce qui permet de les décloisonner, et d’offrir davantage de perspectives de carrière.

Ainsi, et pour autant qu’il entre dans les conditions définies par le statut général du personnel, un ouvrier D2 pourrait désormais accéder à un poste de promotion D7 (ex. : électricien) qui relevait auparavant de la carrière technique.

Cette carrière de principe est détaillée à l’annexe I de la circulaire : nous y renvoyons pour davantage de détails.

La carrière de principe ne porte pas atteinte au maintien des 2 autres anciennes carrières, à savoir la carrière spécifique CPAS et la carrière spécifique personnel de soins, qui sont concernées par la réforme IFIC.

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2. Structuration des métiers par niveau de compétence et de qualification objectivée

Les nouvelles recommandations dans le cadre de la carrière de principe maintiennent le principe de la structuration de l’administration en niveaux (A, B, C, etc.) mais mettent davantage l’accent sur l’objectivation des compétences qui ne sont plus (uniquement) liées à la détention d’un diplôme, mais également à la prise en compte de titres de formation professionnelle ou de titres de compétences.

Dans un souci d’objectivité, chaque niveau est donc :

• soit lié à un niveau de diplôme de l’enseignement reconnu par la Fédération Wallonie-Bruxelles,
• soit lié à un titre de formation professionnelle ou à un titre de compétences délivré par un organisme reconnu par une autorité régionale, fédérale ou de la Fédération Wallonie-Bruxelles.

Le positionnement de ces diplômes et titres a lieu en regard du Cadre francophone de Certification (ci-après CFC) et du positionnement recommandé par la Région, via le comité C. Ce positionnement est relié à une échelle barémique : voyez l’annexe I de la circulaire.

En résumé :

Positionnement au niveau…	Condition générale au recrutement	Remarques
E	- Emplois qui ne requièrent pas, au recrutement, de diplôme ou de qualification particulière ;   - Emplois qui requièrent au recrutement, un titre de compétences ou de formation professionnelle positionné au niveau 2 du CFC	Ex. : personnel d’entretien
D	- Diplôme de l’enseignement secondaire inférieur ou titre positionné au niveau 3 du CFC (recrutement en D2) ; - Diplôme de l’enseignement secondaire supérieur ou titre positionné au niveau 4 du CFC (recrutement en D4)	Echelles (D2 et D4) également octroyées aux métiers expressément visés par l’annexe I de la circulaire
C	- Diplôme de l’enseignement secondaire supérieur ou technique ; ou diplôme / titre positionné au niveau 5 du CFC	Nouvelle échelle C1 (qui n’est plus liée uniquement à des emplois d’encadrement). Le niveau barémique y associé est celui de l’ancienne échelle D7.   L’échelle est également accordée aux métiers expressément visés à l’annexe I.
B	- diplôme de l’enseignement supérieur de type court / titre positionné au niveau 6 du CFC	La recommandation invite à appliquer le niveau B à tous les titulaires d’un baccalauréat, qu’il soit ou non spécifique à la fonction. La D6 (auparavant attribuée aux titulaires d’un baccalauréat non spécifique) demeure uniquement une échelle d’évolution de carrière dans le niveau D.
A	- diplôme de l’enseignement supérieur de type long ou universitaire / titre positionné au niveau 7 ou 8 du CFC	Les 5 échelles d’expertise (A1, A2, A3, A4 et A5) correspondent aux anciennes échelles A sp. Sauf la A2 (évolution de carrière), les autres échelles A sont toutes accessibles par recrutement (le recrutement en A3 n’est possible qu’en l’absence de candidat ou lauréat à la promotion).

 

Notons en outre que sont mises en place des échelles d’encadrement désormais identifiées par la lettre « M » (pour management).

Elles se déclinent comme suit, au départ des anciennes échelles d’encadrement.

Ancienne échelle d’encadrement	Nouvelle échelle d’encadrement	Remarques
C1, C2, C5, C6, C7 (encadrement ouvriers)	M1, M2, M3, M4, M5	Les nouvelles échelles M1 à M5 deviennent les nouvelles échelles d’encadrement de tout type de personnel E et D
C3, C4 (encadrement personnel adm. D4, D5 et D6)	CM1, CM2	Les nouvelles échelles CM1 et CM2 deviennent accessibles à tout membre du personnel titulaire d’une échelle D4, D5 ou D6. L’évolution de CM1 vers CM2 (ancienne évolution C3->C4) est maintenue
D9 (avec évolution en D10)	CM3 (avec évolution en CM3)
B4	BM
- A1 (chef de bureau adm., technique, spéc. ou bibli.) - A2, A3, A4 (chef de division) ; - A5 (directeur)	- AM1 ; - AM2, AM3, AM4 ; - AM5
- A6 (premier directeur) / A6 sp (premier directeur spécifique) ; - A7 (inspecteur général) / A7 sp. (directeur en chef)	- AM6 ;   - AM 7	En fonction de leur organisation, des compétences requises et de leurs moyens budgétaires, il est recommandé aux autorités locales de faire un choix dans l’application du niveau barémique qui sera lié à l’échelle AM6 et AM7 : soit le montant de l’ancienne A6 / A7, soit le montant de l’ancienne A6 sp / A7 sp

 

Notons également que les postes d’encadrement autrefois uniquement accessibles par promotion le seront désormais également en recrutement (sans condition d’ancienneté) en cas d’absence de candidat ou de lauréat.

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III. Les principes à respecter dans le cadre d’un recrutement

Le CDLD et la L.O. fixent les principes de base pour assurer l’objectivité des recrutements[13]. La circulaire commente ces obligations en précisant certains éléments.

Pointons :

• La notion de candidature répondant au statut permet à l’autorité locale de recruter « sur dossier » (et donc en l’absence d’examen). Ce mode de recrutement doit à notre sens demeurer l’exception, car il permet une moindre comparaison des compétences de divers candidats. La circulaire vise par exemple le cas d’une nécessité de remplacement, engagement temporaire donc et qui peut dans ce cas se satisfaire d’une simple lettre de candidature et remise de CV ;
• La présence d’observateurs : pour rappel[14], outre les représentants syndicaux qui ont d’office la qualité d’observateurs[15], le statut général du personnel peut prévoir la présence d’observateurs et déterminer la qualité de ceux-ci ainsi que les épreuves auxquelles ils peuvent être présents. Si la demande en est formulée, bénéficient d’office de la qualité d’observateur (d’office, c’est-à-dire qu’ils pourront être présents que le statut l’ait prévu ou non) les représentants des groupes politiques appartenant ou non au Pacte de majorité. Comme nous l’évoquions dans notre précédent article, la présence d’observateurs politiques (sur simple demande) n’empêche pas, à notre estime, l’autorité locale de prévoir, dans son statut, la présence d’un membre du collège ou du conseil au sein de la commission de sélection, en qualité de membre plein et entier, et pas en qualité de simple observateur.
• La composition théorique de la commission de sélection est fixée dans le statut et peut être fonction du type de recrutement et de la nature du poste à pourvoir. Il ne s’agit cependant pas, dans le statut, de préciser nominativement quels seront les membres de cette commission : il s’agit là d’une délibération d’exécution du statut adoptée par le Collège / le BP sur proposition du DG, ou par la fonction dirigeante locale ;
• Les descriptions de fonction sont rendues obligatoires par les décrets pour l’ensemble des pouvoirs locaux. Leur définition décrétale est une définition a minima : l’autorité locale pouvant affiner le degré de précision des tâches à accomplir ou des compétences requises, si elle l’estime nécessaire. Il est précisé que les descriptions de fonction ne sont ni soumises à l’exercice de la tutelle administrative, ni à la négociation ou concertation avec les organisations syndicales ;
• La circulaire rappelle l’obligation d’appel public pour tous les recrutements, dans le but de garantir le respect du principe constitutionnel d’égal accès à l’emploi public. Il est rappelé à cet égard la notion de publicité adéquate, permettant de modaliser cette publicité en fonction de la nature de l’emploi, ou de la nature juridique de la relation de travail. Une exception à l’obligation de publicité est tolérée par l’autorité régionale dans trois hypothèses :
• quand il s’agit de recrutement en cas d’urgence impérieuse dûment motivée ;
• quand il s’agit de recruter dans le cadre d’un contrat à durée déterminée de moins d’un an ;
• quand il s’agit de procéder à un recrutement rendu nécessaire pour répondre à une obligation légale : dans ce cas, la durée de mise en œuvre pourrait mettre à mal le respect de cette obligation légale (on pense par exemple à la nécessité de recruter un DG ff dans un délai court, ou de recruter du personnel de soins pour répondre à des normes de financement).

À côté de la mise en œuvre de ces principes fixés par les décrets, la circulaire recommande de considérer de façon égale la détention d’un diplôme et la détention d’un titre de formation et/ou d’un titre de compétences.

Le titre de compétences est la preuve officielle des compétences professionnelles validées auprès d’un organisme agréé, et que son détenteur va pouvoir valoriser auprès de son employeur pour débuter ou évoluer dans sa carrière professionnelle. Ce titre de compétence peut être délivré par le Consortium de validation des compétences (cvdc.be) ou par d’autres organismes : certains sont renseignés dans le cadre francophone de certification.

Comme le précise la circulaire, le titre de formation certifié est quant à lui délivré par un organisme agréé par le Gouvernement wallon, à l’issue d’un programme d’apprentissage permettant d’acquérir les compétences nécessaires à l’exercice d’un métier ou d’une activité professionnelle. Il est désormais question de prendre en compte également les titres délivrés par des organismes d’autres niveaux de pouvoir.

La carrière de principe détaillée à l’annexe I de la circulaire recommande le positionnement des agents détenteurs d’un titre de compétence / de formation en fonction du niveau de celui-ci (p. ex. : le détenteur d’un titre de niveau 4 sera recruté en D4). En revanche, il n’est pas aisé, pour l’autorité locale, de déterminer à quel niveau correspond tel ou tel titre de formation ou de compétence afin de lui appliquer, par correspondance, une échelle barémique. Les autorités locales sont aidées dans cette tâche par le cadre francophone de certification (cfc.cfwb.be) dans le but de positionner correctement le diplôme ou le titre de formation / de compétence.

La circulaire recommande désormais d’introduire dans le statut général du personnel le principe selon laquelle l’ancienneté acquise dans le secteur privé et/ou indépendant prise en compte lors du recrutement n’est plus limitée à 6 ou 10 ans comme c’était le cas jusqu’à présent. Pour autant que cette ancienneté soit directement utile à la fonction, et calculée au prorata des prestations réellement exercées, il est recommandé de la prendre totalement en compte.

Comme auparavant, l’ancienneté acquise dans le secteur public est prise en compte sans limites (sans condition d’utilité pour l’exercice de la fonction ou réduction au prorata des prestations réelles dans ce cas). Cette prise en compte élargie ne vaut – sauf décision contraire de l’autorité locale – que pour l’avenir, et ce en vertu du principe de non-rétroactivité. Seuls donc pourront bénéficier de cette mesure les recrutements ayant lieu après l’entrée en vigueur de la disposition du statut général du personnel modifiée en ce sens.

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IV. Des évolutions de carrière plus homogènes

Une autre grande nouveauté parmi les recommandations de la circulaire est l’homogénéisation des évolutions de carrière dans un objectif de plus grande égalité de traitement entre les agents.

Le principe qui est désormais prôné est que, sauf exception (ce sera le cas de l’échelle A1, voir ci-dessous), le titulaire d’une échelle de recrutement bénéficie de deux possibilités d’évolution de carrière.

Recommandation – Principe des deux évolutions de carrière par échelle de recrutement
Niveau E	Création d’une échelle E4 afin de permettre les évolutions E2 -> E3 -> E4
Niveau D	Tout agent de niveau D4 peut évoluer en D5 et D6 (en ce compris les ouvriers)
Niveau C	Le niveau C1 (ancienne échelle D7) peut évoluer en C2 (nouvelle échelle – cf. annexe III de la circulaire) et en C3 (ancienne échelle D8)
Niveau B	Dans la RGB de 1994, les titulaires d’un baccalauréat (graduat) recrutés en D6 ne bénéficiaient d’aucune évolution de carrière. Il est désormais recommandé de les recruter en B1. Si c’est le cas, ils peuvent évoluer en B2 et B3.
Niveau A	Une seule évolution demeure pour le titulaire de l’échelle A1 (anc. Éch. A1 sp.), mais les années d’ancienneté requises sont réduites de moitié.

 

Les conditions pour bénéficier de l’évolution de carrière sont précisées en annexe I de la circulaire et ont trait, classiquement, à l’évaluation (qui devra désormais être au moins favorable, voy. infra sur ce sujet), à l’ancienneté d’échelle (notion inchangée avec prise en compte des services accomplis dans une fonction analogue dans le secteur public ou le secteur privé subventionnable), et à la détention d’une formation ou d’un titre.

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V. Evolution du régime de promotion : fin possible de la condition d’ancienneté, ouverture – partielle – aux contractuels, et ouverture possible au recrutement

1. Recommandation non contraignante : la fin de la condition d’ancienneté pour l’accès au poste de promotion

Les conditions d’ancienneté de grade pour postuler un emploi de promotion disparaissent des recommandations wallonnes. Si auparavant il fallait, par exemple, une ancienneté d’au moins 4 ans dans le niveau B pour pouvoir être promu en A1, ce ne sera plus le cas désormais : la réussite de l’examen de promotion et l’évaluation positive suffiront. Ce choix s’explique – notamment – par le fait de l’existence d’une autre recommandation, évoquée ci-après, en vertu de laquelle les postes de promotion pourront être ouverts au recrutement.

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2. L’obligation décrétale : les contractuels après les statutaires

Les décrets ont rendu accessibles, à certaines conditions, les emplois de promotion aux agents contractuels.

Comme développé dans notre article commentant les décrets de mars 2024, cela impliquera une procédure en deux temps : ce n’est que si aucun candidat statutaire ne se déclare, ou que si, parmi les candidats statutaires, aucun lauréat n’est issu de la procédure d’examen, que les candidats contractuels seront admis à présenter l’épreuve, et se voir attribuer, en cas de réussite, le poste de promotion (en conservant leur qualité d’agent contractuel)[16].

Si la procédure de promotion n’aboutit pas, elle est ensuite ouverte au recrutement.

La volonté du législateur régional était de maintenir une forme de priorité à la promotion des agents statutaires, en ouvrant néanmoins la possibilité aux agents contractuels (les 83% des agents restants) d’accéder également à la promotion en cas de défection ou d’échec des candidats statutaires. On regrettera que la traduction dans les textes de la mise en place de ce droit de priorité (qu’on y soit favorable ou non, là n’est pas notre propos) entraîne des lourdeurs administratives, et une perte considérable de temps, impliquées par une nécessaire double procédure (voire triple, en cas d’ouverture au recrutement suite à une absence de lauréat statutaire dans un premier temps, contractuel dans un second temps), là où il aurait été plus simple de permettre une procédure unique d’examen, ouverte à tous (statutaires, contractuels et éventuellement candidats extérieurs), et à l’issue de laquelle la désignation du lauréat aurait pu tenir compte du mécanisme de priorité choisi par le législateur wallon.

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3. La recommandation non contraignante : les emplois de promotion peuvent être ouverts au recrutement

La circulaire recommande que les postes de promotion ne soient ouverts au recrutement que si la procédure de promotion (en deux temps) n’a pas abouti.

Cette recommandation s’inscrit dans une tradition du secteur public qui est de privilégier l’évolution interne des agents qui ont fait leurs preuves au fil du temps, tradition qui peut s’avérer judicieuse dans l’optique de ne pas saper la motivation des agents relativement à leurs attentes en termes d’évolution de carrière, en management ou en expertise.

Toutefois, il convient également de s’assurer que l’accession à un poste d’un agent, ou d’un candidat externe, soit guidée par ses capacités et sa motivation à assumer son nouveau poste plutôt que par les capacités et la motivation dont il a fait preuve dans son poste précédent.

La question de savoir si l’autorité locale pourrait décider d’ouvrir systématiquement les postes de promotion au recrutement (et pas uniquement dans le cas où la procédure de promotion n’a pas abouti) mérite dès lors d’être posée.

Des précédents existent d’ailleurs : dans le cadre des décrets du 17 juillet 2013 sur le statut des grades légaux, le législateur a décidé de ne pas privilégier l’un ou l’autre mode de recrutement entre la mobilité interne, la promotion, ou le recrutement externe, laissant à l’autorité le choix de privilégier l’un ou l’autre mode, ou au contraire de les faire jouer de façon concurrente.

Sur le plan légal, rien ne l’empêche dans le cadre de la réforme de la fonction publique locale : le législateur wallon a décidé de légiférer sur certains points (le principe de priorité statutaire dans le cadre d’une procédure de promotion, par exemple), mais pas sur d’autres, acceptant, de ce fait, de laisser jouer l’autonomie locale. On l’a dit : la possibilité d’ouverture des postes de promotion au recrutement, et les conditions de cette ouverture, font l’objet de simples recommandations, qui ont fait l’objet d’un protocole d’accord dans le cadre d’une négociation en comité C wallon, recommandations qui, si elles ne sont pas suivies à la lettre par les autorités locales, devront faire l’objet d’une nouvelle négociation au sein du comité de négociation au niveau du pouvoir local dans le but de déterminer les nouvelles mesures à intégrer dans le statut, qui sera ensuite soumis à l’examen de l’autorité de tutelle.

C’est à notre estime à l’autorité locale qu’il reviendra de faire la balance des avantages et inconvénients et de fixer, dans leur statut général du personnel, les conditions d’accès aux postes de promotion, en respectant scrupuleusement le prescrit légal et en s’inspirant des recommandations non contraignantes de l’autorité régionale.

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VI. La mobilité

Compte tenu de l’abrogation du régime de mobilité porté par les anciens arrêtés royaux du 31 décembre 1986 et du 31 mars 1987, les autorités locales retrouvent leur autonomie pour la fixation, si elles le souhaitent, d’un régime de mobilité interne et/ou entre la commune et le CPAS.

La mobilité peut être préalable ou non à une procédure de recrutement. Ses modalités sont fixées dans le statut général du personnel. 

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VII. L’évaluation

La procédure d’évaluation a fait l’objet d’une attention particulière tant dans les décrets de mars 2024 (nouvelle définition, obligation de mise en place) que dans la circulaire, qui propose une nouvelle procédure, ainsi qu’une nouvelle grille d’évaluation. Il est vrai que le mécanisme qui existait jusqu’à présent était loin d’être exempt de toute critique[17].

Parmi les obligations légales, relevons les éléments suivants :

• l’évaluation est obligatoire ;
• l’évaluation sera réputée favorable si elle n’a pas été réalisée dans les quatre mois suivant la date d’échéance prévue par le statut général du personnel (mais les décrets rendent possible la fixation, par l’autorité locale, de modalités particulières en cas d’absence de l’agent pendant tout ou partie de la période d’évaluation ou de la période de 4 mois lui succédant directement). Ce mécanisme d’évaluation réputée favorable ne vaut que pour les évaluations dont l’échéance est fixée à une date postérieure à l’entrée en vigueur des décrets.

Parmi les recommandations de la circulaire, soulignons les éléments suivants :

• il est désormais proposé une fiche d’évaluation qui ne contiendrait plus que quatre mentions possibles, deux étant positives, deux étant négatives : très positive, favorable, réservée et défavorable (on évite ainsi les écueils précédents du nombre impair de mentions, laissant une mention « refuge » intermédiaire pour l’évaluateur qui ne souhaite pas prendre position, ou la multiplication de mentions possibles créant un déséquilibre entre les mentions positives et négatives) ;
• l’évolution de carrière ou la promotion sont conditionnées, entre autres, à une mention au moins favorable (le non-sens de la mention « à améliorer » qui donne néanmoins la possibilité de gratification est ainsi abandonné) ;
• l’abandon de la cotation, souvent perçue comme trop scolaire ou infantilisante, ou entraînant des biais dans l’évaluation dont on estime a priori qu’elle doit atteindre un certain résultat chiffré, lui retirant finalement le caractère objectif qu’on entendait lui donner au départ. Il est désormais recommandé de fixer les aptitudes et compétences dont on estime qu’elles sont requises de la personne évaluée, et d’y attribuer les critères d’appréciation suivants : rencontrés ou respectés / partiellement rencontrés ou partiellement respectés / non rencontrés ou non respectés / reportés. L’évaluation sera considérée comme très positive / favorable / réservée ou défavorable selon la proportion de critères d’appréciation rencontrés ou respectés / partiellement rencontrés ou respectés / non rencontrés ou respectés ;
• l’encouragement des pouvoirs locaux à réaliser l’évaluation de l’ensemble du personnel à une même période (ou à tout le moins par services entiers), afin de permettre de mener une réflexion globale et collective à l’issue de la période d’évaluation, et d’aligner la fréquence d’évaluation sur celle des grades légaux et du PST ;
• une attention particulière est apportée, dans la circulaire, sur l’importance de mener des entretiens de fonctionnement de façon régulière, dans le but de valoriser le travail bien fiat ou de remédier sans tarder à des situations potentiellement problématiques. Il en va de même des entretiens d’évaluation intermédiaires, qu’il est conseillé de mener lors de l’attribution d’une mention réservée ou défavorable ;
• un mécanisme de recours interne est recommandé ; la procédure est distincte selon que l’évaluateur est ou non le directeur général (ou le titulaire de la fonction dirigeante locale) ;
• une nouvelle grille d’évaluation est proposée (il existe un modèle pour les agents, et un autre pour les supérieurs hiérarchiques/managers : ces deux modèles sont repris en annexes VII et VIII de la circulaire).

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VIII. La formation

Autrefois simplement recommandée, l’adoption d’un plan de formation est désormais rendue obligatoire par les décrets de mars 2024.

La circulaire énonce une série de recommandations relatives notamment à l’identification des besoins, ou à la rédaction du plan : nous y renvoyons le lecteur. Sont également repris de nouveaux principes relatifs aux formations valorisables (c’est-à-dire celles qui peuvent être prises en compte pour l’évolution de carrière ou la promotion), aux fins de s’adapter à la fin du principe d’étanchéité des carrières. Ainsi, le volume de formation recommandé est précisé en annexe I de la circulaire (sauf pour le niveau E).

Sur le contenu des formations valorisables, seul le programme des 112 h pour le niveau A reste recommandé, laissant pleinement le choix de la formation pour les autres postes à l’autorité locale, tout en recommandant le principe du 50/50 (50% du volume de formation sanctionnés par un contrôle de l’acquis, 50% non sanctionnés par un contrôle de l’acquis). À noter que le cycle complet de sciences administratives demeure valorisable et constitue un titre permettant l’accès à l’échelle C1. Le détail des programmes complets de formation figure à l’annexe IX de la circulaire.

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IX. La mise d’agents statutaires à disposition d’utilisateurs tiers

La circulaire commente les nouvelles dispositions décrétales encadrant la possibilité de mise d’agents statutaires à disposition de tiers utilisateurs. Il est rappelé que ces dispositions à valeur légale dispensent désormais les autorités locales de prévoir la possibilité de mise à disposition dans leur statut général du personnel. Une simple convention exécutant les articles L1212-12 et L1523-43 CDLD, 42/11 et 128/15 L.O. suffira donc.

Les principaux dispositifs légaux permettant la mise d’agents contractuels à disposition d’utilisateurs sont également rappelés par la circulaire.

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X. Les congés

La circulaire énonce, dans son chapitre 14, les différents types de congés dont peuvent bénéficier les membres du personnel.

Cette partie de la circulaire se base sur l’ancienne circulaire congés, du 11 février 2010, en la mettant à jour.

Sont visés trente types de congés distincts, qu’il serait fastidieux de reproduire ici. Nous nous contenterons donc de préciser les éléments qui suivent.

L’optique de cette partie de la circulaire est de maintenir les recommandations de 2010, pour autant, évidemment, qu’elles ne soient pas en contradiction avec des dispositions légales ou réglementaires.

Autant que faire se peut, une harmonisation est recherchée, dans les recommandations wallonnes, entre la situation des agents nommés et celle des agents contractuels.

La circulaire s’efforce de renseigner systématiquement l’autorité locale sur l’existence de dispositions contraignantes pour l’autorité locale, par type de congé et par type d’agent et précise (volet « recommandations ») si l’autorité locale dispose d’une autonomie en la matière, que l’autorité régionale entend dans ce cas guider par des recommandations non contraignantes.

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XI. Les éléments de rémunération

Le statut général du personnel doit comporter les éléments de rémunération. Parmi ceux-ci, les échelles barémiques et leur développement en échelons.

La circulaire ne modifie pas les précédentes recommandations en termes de montants des échelles barémiques : ce sont les mêmes recommandations que celles issues des circulaires du 23 décembre 2004 (relative à la convention sectorielle 2001-2002 – augmentation barémique de 1%) et du 19 avril 2013 relative à la revalorisation de certains barèmes (suppression échelles E1, D1 et échelons 0 des échelles E2, E3, D2 et D3).

En d’autres termes, les échelles reprises à l’annexe III sont les « échelles RGB » développées à 101%. Les autorités locales qui avaient décidé de ne pas octroyer l’augmentation d’1% à l’époque y seront donc attentives.

Ces échelles de l’annexe III tiennent par ailleurs compte de la suppression des échelles RGB E1 et D, et de la suppression des échelons 0 au sein des échelles E2, E3, D2 et D3 : là aussi, les autorités locales qui avaient décidé de ne pas suivre les recommandations de 2013 y seront particulièrement attentives. Afin de continuer à informer au mieux les autorités locales et les agents concernés, la circulaire de 2024 reprend, en son annexe VI, les échelles E1 et D1 pour les autorités locales qui ont décidé de continuer à les appliquer.

La circulaire énonce ensuite une série de recommandations en matière d’allocations et indemnités pouvant être octroyées aux membres du personnel. Ici aussi, l’optique est de reprendre, en les mettant à jour, les recommandations issues de la circulaire précédente en la matière, à savoir la circulaire du 31 août 2006.

Ces recommandations portent sur le pécule de vacances (dont l’obligation d’octroi est visée par ou en vertu du CDLD), l’allocation de fin d’année, l’allocation pour prestations supplémentaires, l’allocation pour prestations irrégulières, l’allocation pour travaux dangereux, insalubres ou incommodes, l’indemnité pour frais funéraires, l’indemnité de parcours, l’indemnité pour frais de transport entre domicile et lieu de travail, l’indemnité de logement et l’indemnité pour frais de séjour.

Rappelons en outre que, en vertu de l’article L1212-3 CDLD, les agents communaux bénéficient aussi de l’allocation de foyer et résidence, dans les mêmes conditions que les agents des Services publics fédéraux (modalités fixées par l’art. 18 de l’AR 13.7.2017).

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XII. L’inaptitude professionnelle

La possibilité de prévoir un mécanisme de démission d’office des agents statutaires est visée par le CDLD et la loi organique des CPAS. Il est recommandé aux pouvoirs locaux qui souhaitent introduire (ou maintenir) un tel mécanisme dans leur statut de le mettre en concordance avec le nouveau libellé de la mention sanctionnant une évaluation négative, à savoir donc la nouvelle mention « défavorable ».

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Conclusion

Plus qu’un simple commentaire des décrets réformant le CDLD et la loi organique des CPAS, la circulaire dont il fut question dans cette contribution apporte son lot de réforme des pratiques actuelles au sein des pouvoirs locaux.

Limitées par la nature non contraignante du véhicule juridique choisi par l’autorité régionale, ces recommandations serviront de guide aux autorités locales pour tendre vers davantage d’uniformité dans les règles appliquées aux membres du personnel, et ouvrir, le cas échéant, des perspectives de carrière plus intéressantes aux agents locaux.

Toute médaille a son revers : l’implémentation de ces recommandations dans les statuts locaux présente un risque de surcoût financier qui n’est aucunement pris en charge par l’autorité régionale. Cette dimension devra nécessairement être prise en compte par les employeurs locaux dans la recherche du meilleur équilibre dans l’intérêt du service public.

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[1] L. Mendola, La réforme de la fonction publique locale (RGB), Mouv. comm.  04/2024, p. 16-31, https://www.uvcw.be/personnel/actus/art-8695.

[2] Décr. 14.3.2024 mod. la L. 8.7.1976 organique des CPAS en ce qui concerne la Fonction publique locale, M.B. 8.5.2024 ; Décr. modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation en ce qui concerne la fonction publique locale, M.B. 7.6.2024

[3] Rappelons que les intercommunales, les RCA et les associations chapitre XII ne sont pas visées par cette obligation d’adoption d’un cadre.

[4] Pour davantage de détails, voyez L. Mendola, op. cit., p. 19 et s.

[5] Au sens large : administrations communales, CPAS, associations chapitre XII, intercommunales, provinces, zones de police et zones de secours, au 31.12.2022.

[6] Il n’a pas été possible d’isoler le personnel des RCA, sont donc pris en compte les membres du personnel des communes, des CPAS et des RCA. Ne sont pas repris les membres du personnel provincial, des régies provinciales autonomes, des associations Chapitre XII, des zones de police et des zones de secours, ni des intercommunales.

[7] Droits et devoirs, gestion des conflits, modalités de recrutement, règles d’évaluation, évolution de carrière (hormis la promotion), régime disciplinaire (parfois), régime de congés annuels (les autorités locales ont la possibilité d’opter, pour leurs contractuels, pour le régime public ou le régime privé : nombre d’entre eux optent pour le régime public), congés circonstanciels, formations, régime barémique (en ce compris les allocations et indemnités), etc.

[8] Nouvel art. 128/6 L.O.

[9] Un ouvrier D1 ne pouvait pas postuler un emploi de promotion D7 agent technique, car il s’agit de deux carrières différentes.

[10] P. ex. un agent administratif recruté en D6 n’avait pas d’évolution de carrière.

[11] Ex. : un informaticien devait-il être placé dans une carrière spécifique ou technique ?

[12] La notion de spécifique est-elle une référence au type de diplôme requis (cf. différence D6-B), ou bien au métier (cf. infirmière 1^re classe graduée B2, auxiliaire non diplômé D2) ?

[13] Fixation des conditions d’accès aux emplois et épreuves, instauration d’une commission de sélection, adoption de descriptions de fonction, principe de publicité des candidatures, comparaison des titres et compétences.

[14] Voy. L. Mendola, op. cit., p. 24.

[15] AR 28.9.1984, art. 14, al. 1^er.

[16] Rappelons toutefois que le principe de la promotion accessible prioritairement aux agents nommés ne vaut pas pour les intercommunales ni pour les associations chapitre XII, envers lesquelles un strict principe d’égalité entre agents statutaires et contractuels est respecté.

[17] Voy. L. Mendola, op. cit. p. 27-28.

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